绩效目标编制操作要求

绩效目标，作为PPP项目评估与评价的核心内容，涵盖了多个方面。它不仅包括预期将提供的公共产品或服务的数量、质量及时效性，还包括实现这些预期所需的成本和资源。同时，绩效目标也着眼于项目的经济效益、社会效益、环境效益及长期可持续性。此外，还包括衡量预期产出、预期效果以及相关方满意程度的绩效评价指标体系。

在编制绩效目标时，需遵循一系列原则，如目标指向的明确性，确保其与国民经济和社会发展规划、部门职能及行业发展规划紧密相关；目标的细化性，从多个维度进行定量或定性的细致描述；目标的合理可行性，以结果为导向，经过科学论证，符合实际情况；以及物有所值的原则，通过科学设置目标，有效降低项目全生命周期成本，提升公共产品或服务的效率和质量。

（1）首要确认项目是否遵循国家和地区的政策法规，是否专注于提供公共产品或服务，并确保这些活动在公共财政资金保障的范围内。为此，我们需要查阅项目申请、批准文件，详细审视项目实施方案，以及物有所值评价报告和财政承受能力论证报告。同时，PPP项目合同和相关政策、法规、规划也是不可或缺的参考依据。

（2）接着，我们必须审视项目是否符合既定的条件和程序。这包括确认项目的决策主体、实施主体和受益主体，确保项目经过规定的程序并获得规范性材料的支持。此外，我们还要评估项目是否严格按照财政部门对PPP项目的流程要求推进各项工作。

（3）此外，我们还需要评估项目实施与预算部门（单位）战略目标的相关性。具体来说，就是要判断项目是否为推动基础设施或公共服务发展所不可或缺，以及其是否真正实现了物有所值的目标。

目标设置的合理性

（1）在评估目标设置的合理性时，我们需要确保绩效目标与客观实际相符，并且项目预期的产出效益和效果能达到正常的业绩水平。

（2）我们还要关注项目产出目标与效益目标的关联性、匹配性和逻辑性，确保设定的绩效指标和目标值既科学合理又清晰可衡量。

（3）另外，编制项目总预算和明细预算时，必须依据预期的产出和效益，结合成本效益分析进行。同时，要确保预算的内容、额度、标准和计划都是经济合理的。

目标实现的保障度

（1）我们需要评估项目是否建立了健全的实施办法和措施来保障绩效目标的实现。这包括科学有效的管理能力和充分合理的实施条件，以及明确的职责分工、严谨有效的财务管理和内控制度。

（2）同时，我们还要审视项目管理内容是否科学、合理、可行，并满足相关的目标要求。

中期评估的基本原则

（一）科学性原则。中期评估必须遵循科学的方法，确保评估过程和结果客观、准确。这包括采用定量与定性相结合的分析方法，以及严格按照规定的程序进行。

（二）重要性原则。在评估过程中，应优先关注那些最能代表和反映项目产出及效果的核心目标和指标。这些目标和指标对实现整体绩效目标具有关键影响。

（三）时效性原则。中期评估需要注意项目运行中的时间因素，合理选择评估时机，确保能够及时反映项目的实际情况和偏差。同时，应及时督促项目单位采取纠正措施，改进绩效。

中期评估的基本内容

（一）项目运行状况评估。这主要包括分析项目的资源消耗情况、项目管理状况，以及项目预期产出和效果的实现进度。

（二）项目合同履约情况评估。重点检查项目合同是否合规、适应和合理，以及项目是否按照合同约定完成了既定目标。

（三）物有所值状况评估。对比政府提供公共产品或服务的传统模式，分析社会资本参与是否有效降低了项目全生命周期成本，提高了公共产品或服务的质量效率。

（四）项目运行偏差评估。对项目是否按照既定计划运行，以及在实施过程中出现的偏差程度和影响进行深入分析。

（五）项目运行纠偏情况评估。重点考察项目单位是否制定了有效的纠偏措施，并落实了整改行动。

中期评估的基本程序

（一）明确中期评估目标。在深入了解项目生命周期和利益相关方的基础上，根据该阶段的关键成功要素来拟定中期评估目标。

（二）制定中期评估方案。根据评估目标和要求，制定详细的中期评估方案，包括项目背景、绩效目标、主要评估指标、调查方法以及组织实施计划等。

（三）实施中期评估。依据确定的目标和方案，对项目管理相关内容和目标要求的完成情况进行深入分析和评估，并归集相关评估信息。

（四）偏差分析与纠偏路径。基于中期评估信息，对照关键评估目标，深入剖析项目绩效的运行偏差及其成因。

（五）提出并实施纠偏措施。结合项目实际情况，依据偏差分析结果，提出切实可行的纠偏路径和方法，并确保及时实施。

（六）形成中期评估结论。综合项目概况、目标设定、组织实施、绩效完成情况等方面的信息，撰写《中期评估结果报告》，以形成全面、客观的中期评估结论。

中期评估报告的编制要点

（一）项目概况。

详细阐述项目的基本性质、用途、主要内容及涉及范围，同时介绍项目的规划和计划等立项依据。

（二）财务投资情况。

全面展示项目的总投资、资本构成、资产负债、股权结构等信息，同时分析项目的收益情况、投资回报测算及财务状况等。

（三）项目管理情况。

详细介绍项目的招投标、调整、验收等过程，同时评估项目公司的管理架构、实施机构的履约状况以及日常检查监督管理等情况。

（四）项目产出与效果。

对比项目合同和实施方案，分析项目的实际产出与绩效目标的契合度，同时评价项目的物有所值程度和财政承受能力等。

（五）问题与原因分析。

针对评估过程中发现的问题，进行深入的原因分析，为后续的改进措施提供有力支持。

深入剖析项目执行过程中的偏差及其成因，初步拟定项目单位针对这些偏差的纠正措施。

对比项目实际取得的效果与预期绩效目标，评估项目效果的一致性和可持续性。

分析项目组织实施和绩效实现情况与既定目标的差异，探讨项目达成原定绩效目标的可能性。

对项目进行全面的经济性、效率性、效益性评估。其中，经济性分析关注项目成本和预算控制，效率性分析侧重于项目进度和质量，效益性分析则着重于资金使用效果的衡量。此外，还需进行项目的可持续性分析，评估项目完成后政策、资金、人员机构及管理措施等对项目长期发展的影响。

在总结评估中发现的主要问题的基础上，紧密结合实际情况提出改进措施建议，以形成全面、客观的《项目中期评估报告》。同时，该报告也为下一步的结果应用奠定了坚实基础。

(一) 绩效评价对象

绩效评价的核心对象是PPP项目，针对项目所处的不同阶段，会开展相应的绩效评价工作。对于已经完工的项目，通常会在项目移交完成后，组织一次全面的完工项目绩效评价。

(二) 绩效评价的基本内容

项目立项：评估项目目标与国家、行业及所在区域的发展战略、政策重点及需求的契合度。

成本效益：分析项目投入与产出的对比关系，探讨是否能够以更低成本或更快速度达成预计产出。

监管成效：考察项目管理和内部控制的有效性，以确保项目的顺利实施。

项目产出：评估项目预期产出的实现程度，包括数量、质量及时效性。

项目效果：衡量实际产生的效果与相关目标群体的获益程度。

可持续性：探究项目实施完工后，其独立运行能力及持续产生效益的能力。

物有所值：对比PPP模式与政府提供公共产品或服务的传统模式，评估项目是否真正实现了物有所值。

PPP模式应用：考察政府与社会资本的合作模式应用情况，以及此类项目在行业内的示范性和可推广性。

绩效评价方案的编制

绩效评价方案是评估机构进行绩效评价工作的指导性文件，它发挥着至关重要的作用。它能够将评价任务具体化、清晰化，为评价小组提供明确的目标和基本框架。同时，它也是各利益相关方达成共识的基础，为管理部门控制评价质量、核查评价任务完成情况提供有力依据。

在编制绩效评价方案时，需要遵循以下原则：首先是可行性，方案需具体、清晰且具有可操作性，涵盖项目的背景、目的、对象和范围，以及评价指标、方法、数据收集和人员分工等。其次是客观性，描述项目概况时必须遵循事实，确保公正性。再者是科学性，方案中的评价指标和权重应合理反映项目特性，选用恰当的评价方法，并确保数据收集的合理性。最后是简明性，方案需主次分明、语言精炼、逻辑清晰，易于理解和执行。

此外，绩效评价方案的内容也至关重要。它必须详细描述项目的基本情况，包括项目背景、目的、目标、构成，以及实施和监管情况。同时，还需明确利益相关方及其角色，并考虑其他可能对项目绩效产生重要影响的情况。在明确了这些基本信息后，接下来就可以进一步探讨绩效评价的具体思路和方法了。

（1）绩效评价目的

绩效评价的目的是整个评价工作的核心，它指明了评价工作的方向和目标。在编制绩效评价方案时，必须明确评价的目的，即为什么要进行这项评价，以及评价结果将如何应用。评价目的的设定需要紧密结合项目的实际情况和管理需求，突出管理部门关注的重点问题，如项目调整的合理性、执行缓慢的原因、特定内容和方法的有效性等。

（2）绩效评价对象与范围

明确绩效评价的对象和范围是方案编制的重要步骤。评价对象包括项目、计划、政策等，而评价范围则涉及时间、地域和受益群体等多个方面。对于不同的评价对象和范围，需要设定不同的评价指标和方法，以确保评价的针对性和有效性。

（3）绩效评价指标体系

评估机构需要按照相关性、重要性、可比性、系统性及经济性原则，全面设定绩效评价指标体系。这些指标应该能够涵盖项目的决策、管理、绩效产出和效果等多个方面，为评价工作提供全面的视角。同时，指标体系的设计也需要考虑数据的可获得性和评价的可行性。

（4）绩效评价方法

评估机构在编制绩效评价方案时，需要明确选用何种绩效评价方法，并阐述选用该方法的原因。常用的绩效评价方法包括比较分析法、成本效益分析法、专家评估法等。选用何种方法取决于评价的目的、对象和范围，以及数据的可用性等因素。

项目调查主要方法

在制定绩效评价方案时，评估机构需要针对项目所涉及的利益相关方开展各种形式的调查。这些调查方法包括案卷研究、数据填报、实地调研、座谈会和问卷调查等。评估机构需要明确调查的对象、方法、内容、日程安排以及时间地点等细节，以确保调查工作的顺利进行。如果调查对象涉及抽样，还需要说明总体情况、样本数量、抽样方法和比例等信息。

评价工作的组织与实施

在实施绩效评价工作之前，评估机构需要明确各个环节的时间节点和工作计划，以确保评价工作的有序进行。同时，还需要明确项目负责人和团队成员的职责与分工，以及参与评价工作的各相关方的责任和义务。这些措施有助于提高评价工作的效率和质量，确保评价结果的客观性和公正性。

(一) 案卷研究

案卷研究是对PPP项目相关文件进行深入分析的过程。这些文件涵盖了项目评估、管理、进展及完工等多个方面的报告。在研究时，需仔细对比不同文件中同一绩效评价指标的数据，分析差异并核实。同时，还要在座谈会和实地调研中进一步核查，以确保所选用数据的准确性。

(二) 资料收集与数据填报

评估机构在开展绩效评价时，会依据评价对象的具体情况，向项目实施机构、运行机构及监管部门等收集所需资料。为便于数据整理和汇总，可设计专用表格，并指导相关单位进行填写。

(三) 实地调研

实地调研是绩效评价中不可或缺的一环，主要包括与项目相关方的访谈和现场勘查。通过实地调研，可以更深入地了解项目的实际情况，为评价提供更为全面和客观的依据。

评估机构需从项目利益相关方中挑选访谈对象，涵盖项目管理人员、实施人员、受益者以及参与立项、决策、实施、管理的行业专家。依据调查内容范围和关键问题，设计访谈提纲并展开访谈，确保问题简明扼要、具体直接，通常采用开放式提问方式。

现场勘查是通过询问、核对、实地考察等方法搜集绩效评价所需基础资料的过程。

调研结束后，务必对调研记录进行系统整理与分析，这些记录将作为绩效评价报告的重要附件和工作底稿。

(四) 座谈会

座谈会应邀请参与或熟悉项目立项、决策、实施、管理等环节的人员，以确保他们能为绩效评价提供有价值的信息。

需关注座谈会参与者对问题的回答是否达成共识，若未达成共识，则需进一步核实。

座谈会结束后，同样需要对会议记录进行整理与分析，这些记录同样作为绩效评价报告的附件和工作底稿。

(五) 问卷调查

问卷设计需遵循客观性、合理性、逻辑性和明确性原则，避免主观臆断或人为导向，并确保数据便于整理与分析。

根据项目实际情况，针对项目涉及的各方当事人，合理确定问卷发放范围，并采用科学方法确定样本量和问卷最低回收率要求。

依据项目具体情况进行抽样，可选的抽样方法包括分层抽样、非等概率抽样、多阶抽样、整群抽样和系统抽样等。

问卷调查结果需进行整理和分析，其格式和汇总信息将作为绩效评价报告的附件和工作底稿。

(六) 数据整理和分析

数据整理包括分类、选取、验证和确定四个步骤。首先，根据项目指标要求对数据进行分类；其次，从不同来源选取同一绩效评价指标的数据；然后，对数据进行交叉验证，剔除错误或无效数据；最后，在验证基础上确定用于绩效分析和评价的数据。

数据分析方法

在绩效评价过程中，数据分析评估机构常采用以下几种方法：

（1）变化分析：通过对比绩效评价指标的实际变化与预期变化，来得出分析结果。这是绩效评价中最常用的方法，主要用于判断绩效评价指标在项目实施后是否达到预期目标。

（2）归因分析：通过构建反事实场景，确定项目实施对观察到的变化所贡献的比例。

（3）贡献分析：深入剖析项目实施过程中各个因素对该项目的贡献程度。对于定性指标，评估机构会通过案卷研究、数据填报、实地调研、座谈会和问卷调查等多种途径来收集数据，并进行综合定性分析以得出结论。为确保评价结果的客观性和准确性，通常会避免单一数据收集方法的使用。

绩效评价指标体系的构建

（一）设置原则

绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的重要工具。其设置需遵循以下原则：

相关性：指标需与绩效目标紧密相关，能准确反映目标的实现程度。

重要性：优先选用最能代表评价对象特性、最能反映评价要求的核心指标。

可比性：对同类评价对象设定共性绩效评价指标，以便于比较评价结果。

系统性：将定量指标与定性指标相结合，全面反映财政支出的社会效益、经济效益、环境效益及可持续影响。

经济性：指标应通俗易懂、简便易行，数据获取需考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。

（二）评价指标标准

绩效评价指标标准是衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。其选用需坚持客观公正、规范有效的原则，并根据评价对象的特点选用不同的标准。主要包括行业标准、计划标准等。

历史标准，即参照同类指标的历史数据来制定评价标准。

其他标准，根据具体情况选择。

（三）绩效评价指标权重

绩效评价指标的权重，反映了各指标在评价体系中的相对重要性。它是对评价对象不同侧面重要程度的定量分配，有助于区分各级评价指标在总体评价中的作用。确定权重的方法多样，如专家调查法、层次分析法等。

（四）绩效评价指标体系

该体系需遵循相关性、重要性等原则，全面涵盖项目决策、管理、绩效等方面。通常包括具体指标、权重、解释、数据来源、评价标准及评分方法等。

绩效评价的方法

绩效评价方法众多，如成本效益分析法、比较法、因素分析法等。选用时需坚持定量优先、简便有效的原则。确实无法量化时，可在定性分析基础上进行评价。可根据评价对象情况，灵活采用一种或多种方法。主要方法包括：

（一）成本效益分析法，适用于成本、效益均可准确计量的项目。

（二）比较法，通过对比绩效目标与实施效果等进行综合分析。

（三）因素分析法，通过综合分析内外因素来评价绩效目标实现程度。

（四）最低成本法，适用于效益确定而成本难以计量的多个同类对象。

（五）公众评判法，通过专家评估、公众问卷等方式对项目实施效果进行评判。

（六）其他评价方法，根据实际情况选择。

评价报告的编制及信息披露

评价报告是绩效评价工作的重要输出，它详细记录了评价的过程和结果，为决策者提供了有力的参考。一份完整的评价报告包括摘要、正文及相关附件。摘要部分旨在简洁明了地概述评价活动和结论，而正文则详细展开了各项内容。

正文部分包含四个核心章节：项目基本概况、绩效评价的组织实施情况、绩效评价指标体系与评价方法，以及绩效分析与评价结论。这些章节相互关联，共同构成了评价报告的完整框架。通过这些信息的披露，决策者能够全面了解项目的实施情况、绩效目标的实现程度，以及评价过程中所采用的方法和标准。

项目绩效分析

项目绩效分析是评价报告的核心内容之一，它需要从相关性、效率、效果和可持续性四个维度，对各个主要绩效指标进行深入剖析。在分析过程中，应结合项目的实际情况，运用科学的评价方法和收集的数据，详细阐述每个评价指标的得分和评级情况。此外，绩效分析还应包括对各指标完成情况的详细解读，明确打分标准，并阐述未达到绩效目标的原因。

评价结论

评价结论是对项目综合绩效的总体评价。它基于对相关性、效率、效果和可持续性四个方面的深入分析，简要概述各评价准则的结果，并突出展示项目在各个方面的亮点和存在的问题。

主要经验与做法

主要经验与做法是绩效评价报告的宝贵财富。通过对项目的准备、设计、实施等各个环节的总结，提炼出有助于其他类似项目或提升被评项目成效的信息。这些经验与做法包括项目的最佳实践、突出问题及其对项目绩效的影响，为未来的项目提供有价值的参考。

存在问题与原因分析

存在问题与原因分析是对项目绩效评价的深化。通过深入剖析各指标的评价结果和整体评价结论，揭示目标定位和设计、项目活动安排、组织实施和项目管理过程中存在的不足及其原因。同时，还应分析这些不足对项目造成的负面影响，为改进项目提供有力支持。

改进建议

改进建议是绩效评价报告的落脚点。它旨在为改进项目设计、完善项目管理、提升项目绩效和优化政府决策提供有力支持。改进建议应针对被评项目存在的问题，提出切实可行的解决方案，并明确责任主体和时间要求，以确保改进措施的有效实施。同时，改进建议还应着眼于未来项目的选择、设计和管理，为提升整体项目绩效做出贡献。

（九）评估机构签章

绩效评价报告必须加盖评估机构的公章，以确保报告的权威性和公正性。

相关附件

本部分是对主体报告的补充，涵盖了一系列技术性和过程性文件，例如绩效评价框架、具体的评价指标体系与打分标准、评价任务书、项目关键产出或成果数据表、面访记录、座谈会和实地调研的详细记录、调查问卷（如有）、利益相关方对评价报告的反馈意见及其采纳情况，以及评价小组认为必要的其他文件。这些附件为读者提供了全面而详细的信息，有助于更深入地了解项目的绩效状况。

评价结果的应用

绩效评价结果在多个方面发挥着重要作用。它不仅为科学地安排预算、调整支出结构、完善财政政策提供了有力支撑，还是加强制度建设、实施绩效监督的重要依据。此外，在PPP项目中，评价结果更是移交阶段支付对价的关键支撑。这些结果为政府决策提供了有力的参考，有助于政府更加合理和有效地管理PPP项目。

预算绩效评价主评人能力水平项目遵循《关于全面实施预算绩效管理的意见》等相关文件精神，以绩效评价行业执业准则为指导，旨在培养具备专业能力、职业道德良好且能够独立领导和组织开展预算绩效管理工作的专业人才。通过结合市场需求、实操能力和专业要求，我们设置了全面的课程体系，旨在打造特色的绩效评价培养体系，助力政府部门和企事业单位更好地开展全过程绩效评价，深化全面预算绩效管理改革，并为财政体系和企业治理体系的现代化提供坚实的人才支撑。