一、引言

党的十九大以来，各地各级政府加快推进全面实施预算绩效管理。2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），明确提出要构建全过程、全方位、全覆盖的绩效预算体系，并强调应进一步健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果的应用。但实际执行中，受第三方机构出具的报告质量整体仍不高，难以切实地为项目单位提供合理、有效、可行建议的影响，相关绩效评价结果的应用未得到充分的重视，结果反馈及问题整改机制也大多流于表面、收效甚微。要进一步加强评价结果的应用，首先应进一步提升报告整体质量。

二、绩效评价报告质量欠佳的原因分析

（一）专职绩效评价机构稀缺，评价人员综合能力欠佳

中介机构一般伴随着经济社会的发展而逐步完善，目前我国预算绩效管理工作的推进尚处于起步阶段，发展至今方才十载，且在探索引入第三方参与的过程中，我国没有重新培养专职中介机构，而是培育现有的一些中介机构参与到预算绩效管理工作中。目前，我国参与预算绩效管理的第三方机构主要包括专业咨询机构、会计师事务所、资产评估机构，这些机构拥有的人才多为会计师、评估师，在从事会计、审计、评估业务时是非常专业的，但做绩效评价工作可能存在专业性不足的问题。绩效评价可以说是审计与社会科学两门学科结合物的衍生品，既包含审计审价的部分，但又不止于审计审价，从业人员需要具备财政相关的专业知识，也需要极高的综合素质，沟通能力、书面表达能力、归因分析能力、解决问题的能力缺一不可，而这类人才也非一朝一夕可培养出的，需要系统的培训以及大量的项目积累和专业提升，方能融会贯通、厚积薄发。

（二）受委托方披露倾向干扰，问题揭露不够客观详尽

鉴于我国基本国情，目前财政资金绩效评价的委托主体主要为政策或项目本身的实施单位或上级主管部门及财政部门两类，在委托时的需求会传递出截然不同的两种倾向，第三方机构鉴于受托责任关系及中长期客户资源的维系，客观上较难做到完全的公正、客观，容易受到委托方需求的干扰。

例如，项目实施单位其本身委托的评价项目往往是为了完成全过程、全覆盖的绩效管理任务而开展的，不希望向上级单位及社会公众披露过多问题及数据，甚至存在“花钱买好话”的思想，在评价过程中也会有选择地向第三方评价机构提供监测数据，一些较负面或存在问题的原始数据会在该环节被协商沟通、不予提供，导致最后的报告问题无从提起，没有具体的数据支撑，整个报告内容较空洞，披露的问题均为一些浅显、通用且不太原则性的问题，仅能满足报告格式要求上的完整，对于机关单位政策及项目是否值得继续实施、实施方式是否需要调整完善、管理流程是否有改进优化的空间等只字不提，影响了评价结果客观性、公正性的同时，也违背了绩效评价开展的初衷。

反之，上级主管部门及财政机构委托的重点评价工作，带有较强的项目或政策审核、调整目的，希望第三方机构能够就项目或政策预算编制的合理性、必要性，项目设计、实施、管理中存在的问题，以及项目产出和效果，是否与预期一致，若存在偏差其归因在哪等提出建议，对第三方评价机构寄予厚望及期待。个别第三方机构在这种职责压力下，抱着必须“揪出”问题的心态，以上级单位检查的姿态对下属实施单位进行兜底翻，只认数据不听客观情况解释，一门心思坐实问题，对于一些基层实施单位可以给出合理解释的问题也一概不予理会，导致项目单位、基层实施单位对绩效评价工作产生逆反心理、抵触情绪，将绩效评价本身作为一件可协助自身优化管理、提高效率的益事变成上级单位来“找茬”的坏事。对于基层实施单位后期的配合程度、对评价结果的认可及应用程度造成影响。

（三）法律层面行业标准缺失，评价工作流程不够规范

绩效评价是一项综合且复杂的工作，涉及的流程众多，从前期的访谈了解项目概况、研究确定评价指标体系、根据重要性原则合理分配权重分值、根据计划及标准设定标杆值、调研对象及内容的确定，到后续的材料收集及取数、实地调研及访谈、基础数据鉴别分析、数据及项目效益匹配性分析、绩效评价报告撰写，整个流程中中介机构可自行把握分寸的环节较多，个别机构在实际评价中存在方案不具体、指标及目标值设定不合理、权重分配不科学、实地调研走过场、数据真实性未复核、调研样本不够量等诸多问题，没有严格按照科学严谨的工作流程来实施评价。而绩效评价业务本身又缺乏立法层面的行业标准，留给中介机构自由发挥的空间较大，一定程度上也导致绩效报告质量的参差不齐、难以信服。目前，各地、各级政府对于绩效评价服务费用的定价差异较大，个别机构为抢占市场份额，存在恶意压价、“劣币驱逐良币”的行为，但中标后通常又出于成本考量，压减工作量、调研量，导致报告质量难支撑。长此以往，行业将形成“高质量机构难生存、低质量报告遍天下”的乱象。

（四）统计分析专业能力不足，项目效益分析流于表面

绩效评价的政策及项目范围涵盖各行各业，正所谓“闻道有先后，术业有专攻”，第三方机构很难对每一个行业、每一项政策、每一个项目都了然于心，往往对项目概况的了解都来源于项目实施单位的介绍、对项目效益的判断都来源于项目单位提供的监测数据，但目前对于项目效益的评价大多仅停留在简单的内部监测数据披露层面，没有对效益或问题的归因、与实施内容的关联程度大小等进行深层次的分析。

例如，某区为创建全国文明城区，从多渠道对区内民众进行了宣传，具体举措有：（1）拍摄宣传视频，并在抖音、微信、微博、大型商场、公交及地铁车载视频等渠道进行投放；（2）制作相关平面广告宣传品，如在区内公交线路车体上印刷创城标语、在主干道两侧的灯杆上悬挂海报旗、在区内公共垃圾箱上张贴广告、在区内繁华位置的灯箱及广告位刊登广告；（3）印发、制作相关创城宣传品，由社区工作者及志愿者在入户宣传及调查时进行发放；（4）举办创城相关知识问答、有奖竞赛；（5）开展市民广场舞比赛、市民修身嘉年华等线下主题活动等。在考察此类宣传工作成果时，往往会以市民知晓度、该区创城成果等指标作为直接效益，这种做法是合理的，但站在项目实施单位的角度、站在财政资金投入方的角度，委托方可能更希望中介机构在调研过程中可以了解下市民相关信息获取的渠道，从而判断出哪种宣传方式、哪种宣传渠道才是最有效的，以及各种宣传方式间宣传成效与成本投入的关系，从而提出今后开展宣传类项目时最优的搭配方式、宣传组合。而不是仅仅以创城是否成功作为全部的效益衡量，即使成功，哪个宣传方式及渠道发挥了重要作用、哪项又收效甚微无从了解；如果失败，今后应该以哪种宣传方式及渠道为主比较合适、有限的资源应如何分配获取最大的效益也一概不知。这就失去了委托第三方专业机构调研、评价的意义，仅仅只是把客观数据予以披露的工作，项目单位自身也可以完成。

（五）报告评审侧重结构完整，对报告实用性要求较低

目前，已有较多单位意识到评价报告质量的重要性，通常会在第三方评价报告出具后，组织绩效专家、行业专家、高校教授等形成专家组，对所出具的报告进行质量评审、复核。但目前的报告质量评估主要侧重于对报告要素全面性、格式规范性、文字表述通畅性、指标设置合理性、支撑材料真实性、完整性等方面的考察，偏学术层面，对于报告所反映的问题及相应建议的科学性、合理性、实用性、可操作性要求较低，且鲜有部门将后期项目评价结果的应用情况、实用价值与报告质量相挂钩，在一定程度上导致了中介机构报告质量只求好看、不求实用，流于表面。

三、加强绩效评价结果应用的举措

（一）进一步加强结果应用监管

建议各级财政部门进一步加强对绩效评价结果应用的监管。开展绩效评价仅是发现问题、发现偏差的第一步，对绩效评价中发现的问题予以整改才是绩效评价工作开展的根本意义所在。目前大部分地区、单位绩效评价工作的全流程止于评审修改后提交最终报告定稿并建档、归档，而绩效评价结果的应用、问题的整改则处于无管理状态，即使有个别地区要求报送结果整改反馈也仅流于表面，局限于书面的反馈、说明，对于其整改要求是否落实、整改时限是否及时等无明确要求规定，今后应进一步予以完善，并明确结果应用的监督主体，同时由财政部门牵头予以检查、核实。

（二）进一步明确信息公开要求

《关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确指出“各级财政部门要推进绩效信息公开，重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开，搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受人大和社会各界监督”，各地方配套管理办法中也对信息公开作出了相应的要求，但基本都未明确公开的比例、内容及形式，各地区在操作上各有特色、在公开内容的取舍上各有侧重，可能存在信息披露不完整、选取的个例不能完全代表平均水平的问题，建议各级部门在绩效相关管理制度文件中对绩效评价结果公开的比例、内容（格式）、渠道（形式）、时间等作出明确且统一的规定，从而保障公民的知情权，也对预算单位形成强有力的监督。

（三）进一步提高结果应用层面

单位内部层面，虽然绩效评价工作的牵头人往往是财务科室，但绩效评价结果的反馈及确认不应仅停留在财务人员层面，应反馈到具体的业务科室、下属实施单位及部门主要负责人；单位外部层面，绩效评价结果还应向人大及社会公众公开。人民代表大会作为我国的立法机构，负有对政府预算审批和执行监督的职责，根据中发〔2018〕34号文要求，各级预算单位的绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案报送同级人大，接受人大监督。在实际操作过程中，一些走在前面的省、市、区确实已经试行“人大全程参与绩效管理”的先进做法，同级人大全程参与政策及项目的立项评审、预算评审、绩效跟踪及绩效后评，对评价过程中发现的偏差及问题的纠偏改进情况定期向人大进行汇报，这一做法值得大范围推广普及，也只有这样才能切实落实预算绩效一体化管理初衷。

（四）进一步提高评价结果重视程度

绩效评价结果的有效应用，离不开主要领导的高度重视。以上海市浦东新区为例，区财政每年挑选数个重大重点或民生关注度较高的政策及项目开展绩效跟踪及问效评价，绩效跟踪采取每月一跟踪一汇报的方式，贯穿全年，年中还会召开问效大会，主管绩效条线的相关负责人出席，听取中介机构及预算单位汇报，并将相关政策及项目开展情况收集、汇总后向分管副区长进行汇报，主要负责人对绩效工作的重视程度也在一定程度上保障了该区绩效工作开展的成果质量。因此，各级党委和政府主要负责人应积极介入本地区预算绩效结果应用工作，对本地区的预算绩效负责。各部门、单位主要负责人则要深入预算绩效评价结果应用工作中，对本部门、单位的预算绩效负责。只有各级领导重视并推动绩效评价结果的应用，这项工作才能产生应有的效果。

（五）进一步落实绩效问责机制

虽然中发〔2018〕34号文中明确提出，要明确绩效管理责任约束，地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到“花钱必问效、无效必问责”，但实际操作中缺乏具体的法规依据和详尽的操作办法，问责主体、权责关系尚不明确，导致该要求尚难落到实处。针对该问题，建议将奖惩机制的具体措施及个人责任进一步明确。对绩效优良的部门和项目，应在物质待遇、职务晋升、职业荣誉等方面有所体现，相反则应给予相应惩处，以此强化问责客体的责任意识。此外，对于跨部门合作项目，可在项目事前绩效评估时就明确各部门的职责与分工，在事中运行监控时出现分配不当可立即调整，以防止出现问题时各部门相互推责的情况。

（六）进一步加强中介机构监管

提升第三方机构准入门槛、提高第三方机构报告质量，仍是加强绩效评价结果应用的关键，让预算单位切实看到绩效评价结果及建议的价值，自然能得以有效地应用。财政部出台的《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（财监〔2021〕4号）也对第三方机构的准入门槛、主评人资质、信用管理等作出了明确的规范，加强了对第三方机构的监督管理。但目前的准入门槛、资质管理仍略偏向于会计、评估专业，建议在各级层面尽快启动“绩效评价师”相关资格认证，同时，应尽快组建绩效评价行业协会，规范引导预算绩效管理行为。

此外，还可试行、推广中介机构年度考核机制及质费挂钩机制，每年综合委托方、受评方、财政部门、审计部门相关意见，对区域内第三方机构的评价报告质量进行考核并公示。对于报告质量较好的机构，直接进入下一期第三方评价机构库并优先安排评价工作任务；对于评分中等的中介机构予以诫勉、培训，并将年度评分作为之后年度投标的重要参考依据；对于考核不合格的予以清退，从而对第三方机构所出具报告的质量进行约束。同时，在单个政策或项目的评价过程中，也可对第三方机构的工作情况进行打分考核，并将工作质量得分与委托费相挂钩，对第三方机构形成最直接、最及时的质量把控约束。

（七）进一步加快行业指标建设

一份好的绩效评价报告关键在于个性指标设置的贴切性、权重分配的科学性、评分标准设定的合理性。目前，在不同中介机构对同一个项目理解深度、评价水准良莠不齐，评价重点侧重不一，项目单位重视程度和配合程度也参差不齐的情况下，尽快建立各行业、各类项目专业评价指标体系的重要性、迫切性显得尤为突出。建议由各级财政部门牵头，组建权威的、专业的、多元的专家队伍和理论研究队伍，研究相关专业问题，对各部门主要职能职责、项目及政策的主要实施目的进行梳理、提炼，设置核心指标，纳入评价指标体系库，在之后评价时，直接从行业指标体系库中选取适用的指标，能一定程度上规避因不同评价主体、评价目的而带来的评价偏差，保障评价的专业性、公平性、科学性，进而提升绩效评价质量和客观性。