提高第三方机构预算绩效评价质量的建议

集美大学地方财政绩效研究中心 胡志勇 高文杰

预算绩效评价是“全过程”预算绩效管理的最后环节，是对项目、政策、部门单位和政府预算执行结果的考核，预算绩效评价质量直接决定结果的应用性。目前，我国预算绩效外部评价工作大部分是委托第三方机构开展。然而，各方面原因如第三方机构执业资质参差不齐、主评人专业能力各不相同、评价过程中忽略“成本管控”评价、事前评估环节缺失等，影响了预算绩效评价质量。为进一步推动我国预算绩效管理改革的深化，加强对第三方机构的管理、提高预算绩效评价质量、推进评价结果的应用势在必行。

第三方机构预算绩效评价存在的问题

（一）第三方机构构成来源复杂，执业资质参差不齐。目前，我国第三方机构包括专业咨询机构、会计师事务所、律师事务所、研究机构、高等院校以及其他组织机构。笔者在实践中观察到：一是不同类型的第三方机构之间存在较大的执业资质差异。总体而言，研究机构和高等院校的执业资质相对较高，其次是专业咨询机构、会计师事务所和律师事务所，最后是其他组织机构（指上述机构以外的组织机构，包括与经济有关和无关的各种社会组织）。二是同类型第三方机构之间存在执业资质的差异，如高等院校之间，经济类院校比非经济类院校的执业资质高，有设财政专业的高等院校比不设财政专业的高等院校的执业资质高；再如会计师事务所之间，机构所在城市发达程度、机构规模大小和机构从业人员素质都一定程度上影响第三方机构的执业资质。

（二）第三方机构资源分布不均衡，各级各地财政可获得的服务差异大。从纵向上看，中央、省和市财政部门可获得较优质的第三方机构资源，而广大县域财政部门可获得的第三方机构资源相当有限，优质的第三方机构资源更是难得。从横向上看，经济发达地区的财政部门可获得较为优质的第三方资源，经济欠发达地区的财政部门则难以获得优质的第三方资源。笔者在实践中发现，第三方机构资源分布不均衡在一定程度上影响各级各地的预算绩效管理改革进度和成效。以福建为例，近5年市级预算绩效管理改革总体上是先进于县域的，经济发展较好的市县的预算绩效管理改革总体上优于经济发展较差的  市县。

（三）主评人教育背景各不相同，其业务素质、能力和水平差异较大。目前，我国从事预算绩效评价的主评人具有不同的教育背景。有经济学教育背景的主评人具有宏观经济思维，在评价中能迅速地作出专业判断。有会计学教育背景的主评人更多的是微观经济思维，在预算绩效评价中习惯“企业审计”思维和行为模式，即注重于资金使用的合法合规性。传统“控制型”预算就是关注资金的合法合规性，而强调“结果导向”的预算绩效管理主要关注“产出与结果”和“成本管控”。非经济学、会计学专业背景的主评人在预算绩效评价中的专业判断、能力和水平更是因人而异，差异较大。教育背景的不同影响了主评人的业务素质、能力和水平，最终影响预算绩效评价质量。

（四）评价重在求证“结果导向”，缺乏对“成本管控”的评价。目前，第三方机构的评价重在求证项目、政策和部门单位支出是否具有“结果导向”，评价工作的核心在于设计一套合理、明确的评价指标体系，对“成本管控”的评价较少。“成本效益”分析属于前端的预算绩效评估而非后端的预算绩效评价的内容。“结果导向”和“成本管控”是预算绩效管理的两个重要组成部分，缺一不可。预算绩效评价若不能对“成本管控”进行评价，预算绩效评价结果的应用性和提质增效的作用就大打折扣。目前，第三方机构对政府领域的成本认知含糊，甚至混淆概念，比如将项目支出视为项目成本 、将成本管控等同成本核算、将单位财政补助等同单位成本、将成本效益等同成本收益等。短期内，进行“成本管控”评价对第三方机构是一种挑战。

此外，预算绩效评价还存在“为评价而评价”、评价队伍不稳定等问题。上述各种问题直接影响评价质量。

第三方机构预算绩效评价问题的原因分析

（一）第三方机构进入门槛条件缺失。2021年财政部印发的《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（以下简称《 暂行办法》）规定，第三方机构包括专业咨询机构、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、科研院所、高等院校等组织机构。除此之外，管理暂行办法并无规定第三方机构的门槛条件。实践中笔者发现：除了管理暂行办法列举的机构外，第三方机构成分较为复杂，高等院校包括经济类和非经济类院校，研究机构包括经济类和非经济类研究机构，专业咨询机构和会计师事务所规模大小不一，此外还包括管理暂行办法列举之外的其他机构，比如计算机协会等，大大增加了财政部门对第三方机构进行监督管理的难度，也使得甄别优质第三方机构的难度加大。

（二）在实践中，许多主评人缺乏宏观经济和财政思维。《暂行办法》规定：担任主评人必须具有与预算绩效评价业务相适应的学历、能力；具备中高级职称或注册会计师、评估师、律师、内审师、注册造价工程师、注册咨询工程师等相关行业管理部门认可的专业资质；具有5年以上工作经验，其中从事预算绩效评价工作3年以上等。然而，关于主评人的规定主要是职称和其他领域资质的要求，有关预算绩效管理素质和资质的要求少。换言之，主评人缺少明确的“专业身份标识”。缺乏宏观经济与财政思维的主评人在评价中无法准确作出专业判断，如对建在尚在开发小区旁的幼儿园项目，缺乏宏观经济和财政思维的主评人可能无法从基本公共服务均等化角度作出专业判断；再如某政府出台“全过程”的产业扶持政策，缺乏宏观和财政思维的主评人可能无法从“政府和市场合理边界”去判断产业政策存在的问题。当主评人缺乏宏观经济和财政思维，评价能力和水平将一定程度受到限制，评价结果也难以令委托方财政部门满意。 

（三）全链条预算绩效管理不健全，增加预算绩效评价难度。预算绩效管理是“全过程”闭环的管理链条，如果事前绩效评估工作不扎实，那么事中绩效监控和事后绩效评价的难度就会加大。如事前绩效目标制定不明确、不合理，预算单位和财政部门无法进行有效监控，而事后绩效评价的重点工作也只能是侧重“制定一套科学、合理的事后评价指标体系”。此外，被评价单位会对“事前绩效指标设置的扣分”提出异议：既然事前绩效目标通过财政部门审核，经过人大批准，事后绩效评价就不应就此扣分。再如事前成本预测、成本决策和成本计划环节缺失，事中成本监控和事后成本评价就没有基础和依据。

（四）“一把手工程”建设进度不一，评价结果应用存在较大区域性差异。目前，我国各地“一把手工程”建设进度不一。在“一把手”重视预算绩效管理改革的地方，预算评价结果的公开和应用工作就开展得好，第三方机构更重视预算绩效评价报告质量。反之，财政绩效改革可能难以有效推进。一些地方甚至未遵守财政部《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》中要求的“坚持权责清晰、主体分离”原则，没有严格执行利益冲突回避制度，委托主体与预算绩效管理对象未分离。总之，“一把手工程”建设落后的地方往往出现“为评价而评价”“绩效管理无绩效”等现象。 

（五）评价的责任制度不够具体和完善，不利于规范第三方评价行为。《暂行办法》规定了“将预算绩效评价业务转包”“未经委托方同意将预算绩效评价业务分包给其他单位或个人实施”“出具本机构未承办业务、未履行适当评价程序、存在虚假情况或者重大遗漏的评价报告”“以恶意压价等不正当竞争手段承揽业务” 等违规行为。同时，针对上述违规行为规定了“视情节轻重，给予责令改正、约谈诫勉、通报给行业监管部门或主管部门、记录不良诚信档案等处理”的处罚方式。处罚方式尚缺乏具体且明确的经济处罚措施。评价的责任机制不够具体和完善，不利于规范第三方机构的评价行为，从而影响评价质量。

提高第三方机构预算绩效评价质量的对策建议

（一）加强对第三方机构的执业资质审查与执业监督管理。缺乏门槛条件导致第三方机构的执业资质千差万别，这增加了财政部门监管难度。笔者认为，应明确规定第三方机构的执业资质，比如机构从事经济行业的背景、机构规模、具有宏观经济教育背景高级职称人员人数、有预算绩效管理研究成果和从业经历记录等。财政部门要加强对第三方机构执业资质的审查，并加强对其执业监督管理。

（二）省、市财政部门大力支持县域预算绩效管理改革。由于第三方机构资源大都分布在省、市，县域财政部门在有限经济和财力水平下无法获得优质的第三方机构资源，省、市财政部门要多建智库以此支持县域改革。省、市财政部门还可以通过组织更多的专业培训，帮助县域培养预算绩效管理人才。

（三）加强对主评人的后续教育、对预算绩效管理人才的培养。笔者认为，确认主评人的专业身份标识很有必要，同时还应加强对主评人的后续教育管理。此外，加强预算绩效管理人才培养应从本科教育抓起，修订经济院校的财政本科培养方案，设置财政绩效管理课程等。

（四）健全“全过程”预算绩效管理，提高预算绩效评价质量。我国预算管理始于预算绩效评价，很多地方还未开展事前绩效评估，事前绩效目标不明确、不合理、成本效益分析的缺失、项目可行性论证的形式化等问题严重影响事中绩效监控和绩效评价的有效性。做实做真事前绩效评估、健全“全过程”预算绩效管理是提高预算绩效评价质量的重要前提与基础。

（五）重视“一把手工程”建设，推进评价结果公开与应用。预算绩效评价结果的应用必然促进评价质量的提升，也是防止“为评价而评价”“绩效管理无绩效”的重要措施，是实现“提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果”改革目标的关键。而“一把手工程”的建设进度直接关系到预算绩效评价结果的应用程度。因此，深化我国预算绩效管理改革的一个关键是重视并推进各地“一把手工程”的建设。

（六）完善评价的责任制度，规范第三方机构的评价行为。应进一步完善有关评价的责任条款，明确每一种违规违法行为对应的经济和行政处罚，乃至刑事责任等。完善的评价责任制度是规范第三方机构评价行为、提高评价质量的重要保障。

【本文受福建省社科基地重大项目“高质量发展背景下部门预算绩效管理改革研究——以福建省为例 ”（FJ2022JDZ038）资助】

原载《中国财政》2024年第5期