一、部门预算绩效管理背景

科学的追求绩效是建设现代财政制度的必经之路。一方面，以法治化、民主化、透明化、高效化等为主要特征的现代财政制度对政府管理工作和管理能力提出了更高的要求，加强预算绩效管理已成为各国提升政府预算管理水平、优化资源配置、节约支出成本的重要手段。另一方面，我国在经济稳中向好、国际影响力不断提高的背景下，政府及其所属的公共部门客观上存在着提供公共产品的垄断性，缺乏竞争机制，从而导致财政资金的支出较难摆脱低效率状态。因此，从2000年起，我国进行了政府部门预算改革，旨在加强和改善宏观调控、强化财政资金的监管、优化资源配置以及转变政府职能。2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的出台，进一步指明了改革方向：“要全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构，完善财政政策和科学安排预算的重要依据”。

党的二十大报告明确指出“健全现代预算制度，为预算事业高质量发展指明了方向”。对于各级行政事业单位而言，服从政府部门预算框架、为社会提供优质公共产品、降低成本提高效率，提高预算绩效、提高经费使用效益成为预算绩效管理的必由之路。

二、行政事业单位预算绩效管理的作用

（一）提高公共资源配置效率

如何将有限的资源在社会中进行有效地分配，使其达到帕累托最优，一直是经济学研究的重要内容。效率属于资源配置问题，由公共部门通过政府预算安排所提供公共产品和公共服务也属于稀缺资源，政府在分配时应按照效率和公平的原则对其进行合理配置。布坎南的政府理论认为，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共物品无法很好地满足个人的需要，致使公共支出规模过大和效率降低，预算总是出现偏差，所以，政府的活动并不像理论上所说能够做到的那样“有效”，出现了政府管理低效。而对政府预算进行绩效管理，就是为了解决政府行政高成本、资源配置低效率等问题。我国的公共支出存在浪费、效率低下的现象，政府作为公共部门主体，应承担好对预算资金的绩效管理职责。

（二）推动预算绩效管理制度供给规范化

制度是共同遵守的行为规范和准则。公共产品作为一种稀缺资源，其合理的配置需要一种有效率的制度安排。政府管理低效的外部原因之一就是缺乏约束政府的有效机制，故有必要为公共政策的制定和执行进行制度改革。

预算绩效管理规范化建设会提升政府治理水平。政府预算绩效管理对部门和单位预算支出起到约束作用，但同时也会带来公共组织责任缺失、部门之间协调性差导致的冲突等管理低效率问题，需要政府出台顶层制度规范分工和协作的关系。理顺各方权责，使具体操作更规范，才能全面加快绩效管理的现代化水平。

（三）明确政府公共价值导向

我国社会主要矛盾已经发生转变，发展不平衡不充分成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。在充分享受政府提供的公共产品和服务均衡化方面，预算绩效管理是提升公共服务水平，保障民生的重要举措，将执政为民的理念落地落实，是公共价值的重要体现。当前的预算绩效管理进入了全面实施阶段，预算绩效管理主体多元化参与已成态势，社会组织和社会公众成为重要力量，强化了公众对公共财政资金使用的监督，预算资金使用正变得更透明、公开。

三、目前行政事业单位部门预算管理存在的问题

（一）顶层制度设计滞后

立法是推动绩效预算执行的总抓手，只有有序建立完善的法律框架，依法开展绩效预算活动，各项有关工作、制度安排才能有序地进行下去。例如，美国国会通过了《政府绩效与结果法》将政府绩效评估纳入法治化轨道。以法律法规为依据，对绩效预算实施及其效果等展开研究，大量探索信息在绩效评估中的作用，哪些信息有助于提升绩效，进而又从较高层次上反思绩效评估，开始搜寻、塑造那些本身就意味着绩效的信息，涉及绩效的本质。权责发生制为基础的政府会计改革和绩效审计，不断在支持着绩效预算管理改革。

与国外先进经验相比，国内尚缺少配套的制度供给，顶层制度设计相对滞后。国家对预算绩效管理的法律法规设计不足，除了《中华人民共和国预算法》中提及“讲求绩效”和《中华人民共和国审计法》中“效益”词语表述外，大都是以国务院、财政部等的部门规章和地方性行政文件来具体指导绩效管理工作，主要有财政部416号文和2018年中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》等。这些规范性文件成为中央指导全国各级政府开展预算绩效管理工作的政策依据。但是，在地方实践中，仍然存在着政策制度供给与需求的矛盾，需要中央在制度设计上进行优化完善，才能更好地保障地方开展预算相关工作。

（二）预算项目编制体系不完整

政府部门预算绩效管理需要一整套完整的制度体系，组织实施、目标规划、信息搜集等环节相互关联，缺一不可。但当前的预算制度难以把绩效管理的全部内容囊括进去。对于财政资金的覆盖面偏窄，导致绩效评价本身对单位的影响有限，难以对单位的整个预算管理工作产生全局性影响。

（三）绩效评价指标体系不完善

制定行政事业单位预算绩效管理方案，首先要选择绩效评价指标，并作为最终的评价依据。然而，在实际选择绩效指标过程中，由于项目本身千差万别，行业门类繁多，以致目前常见的绩效指标往往只能够评价对应的部分项目，并不能够满足所有要求。且一般由中介机构或中介机构联手单位进行设置，由于相关人员存在自身专业性欠缺或对项目了解程度不足、经验欠缺等情况，常出现评价指标体系与实际需求不符的问题，部分指标的应用难以准确、及时地反映出预算管理项目的实施情况，绩效评价缺乏公正性与科学性，最终导致绩效评价结果缺乏说服力。

（四）领导重视程度不足

单位主要负责人对预算管理工作的重视程度直接影响该单位预算管理的质量。实践中，领导往往没有认识到预算管理与单位总体战略目标的重要关系，对预算管理工作重视度不足，预算机构人员配备常常不足或不专业，其他部门也会忽视预算管理工作，绩效工作往往成为财务部门单打独斗，绩效管理变得被动应付，单位的绩效管理事业也就会受到冲击。

（五）缺少专业人员

我国行政事业单位的绩效管理工作是一项综合、专业都极强的工作。绩效考核人员应该熟悉大量管理知识与管理方法，掌握单位人员配置情况。然而，如今绩效考核人员往往缺乏系统的专业知识培训，单位往往通过“传帮带”的方式培养新员工，这种情况使得绩效管理的专业性大大下降，不利于行政事业单位的发展。

四、行政事业单位预算绩效管理的改善建议 

（一）关于加强顶层制度设计的设想

一项好的政策（制度），不仅能调动有关方面的积极性，而且能产生良好的社会效果。因此，预算绩效管理工作要想扎实推进，取得实效，应加大国家立法，提升法律法规支持力度。国家不仅要出台顶层的法律法规，还应包括一系列可行性强的操作指南和配套制度。笔者认为，可从以下方面制定和完善相关法律法规：

在中央层面上，由全国人民代表大会审议并颁布《政府预算绩效法》，作为最高法律依据，统筹全国政府预算绩效管理工作，推动中央政府和地方政府的相关制度规范建设。横向上，政府预算绩效各个评价主体的职能和分工要明确。预算部门、单位和项目自评为主，财政部门作为拨款部门对公共资金的使用绩效进行指导和监督，审计部门主要进行财务合规性审计兼顾绩效审计，相关监管部门辅助性绩效监督。第三方接受政府委托进行独立绩效评价，社会公众通过网络平台等媒介参与绩效评价。各个部门、单位、机构和人员各司其职，内部和外部评价相结合，形成统一的年度或专项绩效评价报告递交各级人民代表大会及其常务委员会，对外公开透明，提高公众满意度和可信度。纵向上，根据《政府预算绩效法》的立法原则，国务院出台《政府预算绩效实施条例》，赋予财政部和部门单位开展预算绩效的权利和义务。财政部制定具体的《政府预算绩效实施操作细则》，中央各部门、各单位结合自身业务和管理特点研究制定涉及本部门的制度办法。其中，财政部应成立专门的政府绩效司，统筹指导相关工作。通过全国人大、政府和部门单位出台系列法律法规文件，按照立法的原则，建立起多元评价主体的模式和具体实施机制，提高权威性和约束力，明确“谁来评，评什么，怎么评，结果如何应用”等机制，从顶层设计到具体实施，规范地方政府及各个部门、单位、机构和人员执行预算绩效管理内容和流程，做到有法可依。

（二）进一步完善预算绩效管理体系

建立完善预算绩效管理体系时，需综合统筹考虑行政事业单位的各部门与人员情况，科学合理设置专门的绩效管理负责人员。同时，应确保预算编制对象更精细、更科学、更全面，力争预算做到广泛覆盖，科学制定，实现源头管理。在预算实施过程中，应构建科学的预算绩效评价制度以及监督制度，建立有效的动态监督和完善机制，强化过程控制。对绩效目标执行情况开展绩效跟踪监控，并根据监控目标实现程度及时调整，保证绩效管理正常运行，提高资金的使用效率。

（三）构建多层次绩效评价预算绩效管理标准

由于行政事业单位的组织类型、工作方式、资金来源等存在差异，在统一共性宏观指标基础上，在制定标准时需聘请相关专业人员和引入第三方机构参与绩效评价，并详细介绍项目情况，由单位和第三方共同设置科学绩效评价标准。评估工作是最重要的预算绩效管理效果的检验方法，可构建一个由绩效目标组成的，财政部门评价、部门单位自评和第三方评价的预算绩效评价体系。绩效评价过程中，应包括申报、评审、使用以及评价等环节，针对资金的落实、执行情况、控制制度以及产生的社会效益予以综合评价，进一步完善行政事业单位预算绩效管理体系，为以后的预算绩效管理工作提供指导思路，多措并举，及时纠正预算绩效偏差，切实维护预算绩效评价的有效性与严肃性，促进绩效目标的实现。具体的绩效评价应促进部门支出管理绩效评价。以部门为单位，对其改革创新、结果应用、绩效评价、绩效监控、绩效目标以及基础工作予以评价，逐步扩展预算部门下属单位以及财政部门下属单位的评价试点，更好的履行绩效评价职责。

（四）充分利用预算绩效评价结果

领导要重视，对于资金使用效率理想的单位，可奖励，并加大支持力度，对于因管理不善、决策失误导致的预算绩效目标未达成及评价结果较差的，应惩罚，并责令整改。与此同时，可以将绩效评价结果作为重要的绩效管理问责参考依据，以便于资金能够得到更加合理的运用，公示绩效评价结果，可提升财政资金使用的透明度，促进预算绩效评价结果与财政预算管理有机结合，提高财政资金使用效益。此外也有利于加强各部门对该项工作重视程度，加强相互沟通配合，形成多部门齐抓共管的良好局面。

（五）重视专业人员招募与培养

单位要重视预算管理和绩效评价相关人员专业知识培训，目前“传帮带”培养模式很难培养出专业人员，更多是经验管理。必要时应加大专业人员招聘，强化专业培训，对相关人员落实责任明确考核，对无法胜任工作的进行调整，有效提升单位预算管理队伍整体水平。（四川省锦江监狱 杨蘅）来源：法治网