设想一次预算讨论。某单位上一年度安排了40万元培训费，编制新一年预算时，业务部门仍然报了40万元。理由很简单：“这项工作每年都要做，去年也是这个数。”财务部门考虑财力紧张，建议压减10%，报36万元。

40万元变成36万元，看起来节约了。可有几个问题依然没有答案：今年到底要培训多少人？哪些内容必须讲，哪些可以合并？现有场地能不能用？去年的培训解决了什么问题？

金额减了，安排这笔钱的理由还没有说清楚。这个假设场景，恰好说明了零基预算要改变的一种习惯：先保留上年的支出盘子，再讨论增减。

重新论证后，预算可能减少，也可能维持原额，确有新增任务时还可能增加。关键在于，业务部门要拿出本年度的任务、需求和测算依据，让审核者能够判断这笔钱是否必要、规模是否合理、应当优先安排到什么程度。

2026年，甘肃、重庆、江苏相继发布深化零基预算改革文件，辽宁也将有关要求细化到政府购买服务预算管理。四地新规的侧重点不同：甘肃把政策清理、项目评审与跨部门统筹连起来，重庆把保障顺序和新增支出责任管起来，江苏把当年预算与今后几年的财力接起来，辽宁把需求、成本和绩效落实到政府购买服务。

读懂这些新规，需要看清财政部门如何参与支出决策，以及单位怎样为每一笔预算提供依据。沿着政策、项目、资金和实施结果往下读，才能理解2026年地方改革正在推进哪些工作，下一步又可能向哪里深化。

 四地新规的侧重点与共同方向｜作者整理

一、老项目照旧安排，新任务的钱从哪里来？

沿用上年预算，有它的便利。经常性工作容易保持稳定，编制和审核也省事。问题在于，一旦“过去安排过”成了继续安排的主要理由，已经变化的需求就容易被旧数字遮住。

一项任务已经完成，经费却没有退出；服务对象减少了，项目规模仍然不变；几项业务内容相近，却分别申报资金。与此同时，新任务因为没有历史基数，反而要反复寻找资金来源。旧项目占着额度，新需求排着队，财政资源就难以跟上工作变化。

零基预算针对的正是这种支出固化。它要求从本期职责、政策任务和实际需求出发，重新审视既有与新增支出，结合支出标准、绩效和财力确定预算。该保的保障到位，该调的作出调整，有限财力才有空间支持当前更需要的事项。

这项改革在持续深化。2024年，党的二十届三中全会《决定》将深化零基预算改革纳入健全预算制度的部署；2026年中央和地方预算报告进一步提出，扩大中央部门零基预算改革试点范围，指导地方深化探索。中央部署与年度预算报告将改革要求延伸到预算分配和管理的具体环节。

财力紧张，使调整支出结构更加迫切。更深一层的变化，还发生在预算编制之前：业务部门提出一项补助政策、确定一个建设规模，可能已经形成今后几年的支出责任。如果等事情定了、承诺作了，再让财务找钱，年度预算很难约束这些决定。

因此，重新审视老项目与审慎决定新支出，需要一起推进。调整老项目，有助于把资金转到更需要的地方；审慎决定新支出，则能减少缺乏充分论证的长期承诺。单位落实改革，也要从年度业务计划和项目谋划开始。

二、打破历史基数，历史数据反而要用得更好

“从零开始”，最容易让人误以为过去的资料都不再有用。实际上，要打破的是按历史基数延续安排的惯例，要用好的是能够说明需求和成本的历史数据。

去年有40万元预算，只能说明上年作过这样的安排。今年需要多少，还要看任务是否变化。历年培训人数、实际单价、参训反馈、预算执行和绩效评价结果，则可以帮助单位判断：需求报得准不准，钱花得是否合理，组织方式有没有改进余地。

《预算法》第三十二条要求预算编制参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，也要求部门、单位根据履职和事业发展需要以及存量资产情况编制预算草案。历史资料本来就应当参与判断。

审查一笔支出，先要弄清这件事是否属于本单位职责，政策是否有效，服务对象和支出责任是否明确。随后再看项目准备做什么、做到什么程度、怎样实施，最后据此测算资源需求。只有“支持事业发展”“加强能力建设”几句话，既算不准钱，也难以检查结果。

对持续性项目，业务部门可以提出继续、调整、整合或退出的建议，并说明理由。涉及上级政策、法定职责和已生效合同的，按相应权限和程序处理；单位提出调整建议，与有权机关作出决定，是不同环节。

人员经费、基本运转和依法承担的公共服务，也有各自的保障依据。零基预算实施中的重点，是把人员、标准、工作量和实际需求核实清楚。对标准稳定的事项做好规范测算，对变化较大或存在疑问的事项深入评审，才能把审核力量用在最需要的地方。

三、同一笔培训费，怎样从“报总数”变成“算得清”？

回到开头的假设。财务部门若只把40万元压到36万元，双方讨论的仍然是压减比例。重新核实培训任务以后，讨论才会进入实际业务。

假设年度确需举办8期培训，每期80人、每期2天；为便于说明，按每人每天200元测算所列费用，则金额为：

8期 × 80人 × 2天 × 200元＝25.6万元。

上述规模和单价均为演示假设，不是任何地区的支出标准。实际编制时，还要核清费用构成、适用标准和其他必要支出。

这个计算的价值，在于审核者终于知道了总额从哪里来。接下来还可以继续问：8期培训对应哪些岗位需求？80人是否确需全部参加？哪些课程适合线上开展？同类培训能否合并？本单位场地能否使用？方案比较得越具体，预算越有依据。

25.6万元也未必就是最终金额。若新增法定任务确实增加了培训人数，单位应补充依据；若线上方式无法满足实操教学要求，就要保留必要的线下安排。预算调整要跟着任务和方案走，节约的前提是把应当完成的工作做好。

同样的思路还可以用于设备和信息系统。先查现有设备能否调剂、系统功能能否复用，再决定是否新增。比较方案时，把采购或建设费用与后续运维、耗材、培训等支出一起算，才能看清一个项目会给今后几年带来多大负担。

资金也要一并核对：现有结转结余和其他收入中，哪些可以依法用于本项任务，哪些有明确用途限制。事业单位的非财政拨款应纳入相应预算管理，并按规定统筹使用；账户上有余额，并不能直接推出这些钱都可以改作他用。

在政府层面，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算依法保持完整、独立，并按规定衔接。社会保险基金具有专门用途。单位梳理资源时，应把可用条件写清楚，让财务审核能够区分“已经掌握的资源”与“本项目实际可用的资源”。

四、四地新规，都有哪些新举措？

先分清四份文件的层次。甘肃、江苏由省政府发布改革文件，重庆由市政府办公厅印发实施方案，三地着眼于较完整的预算分配和管理机制；辽宁省财政厅发布的是政府购买服务预算管理办法，将零基预算要求落实到一类具体支出。

甘肃：项目要不要延续，先查背后的政策

甘肃2026年7月印发的《全面深化零基预算改革实施方案》，把支出政策、预算项目和资金配置联系起来：在年度预算编制前逐项梳理政策，掌握任务、期限和支出责任；项目先评审、后入库，对交叉重复的项目进行整合，并在省级建立分领域跨部门资金统筹工作专班，每年选取部分部门开展预算联审。

这有助于解决一个单靠审核金额难以处理的问题：同一类任务散在几个政策、几个部门、几个项目中，各自看都有依据，合起来却可能重复投入。要减少重复，就需要主管部门和财政部门把任务放到一起审视，并由有权机关决定政策、项目怎样整合。

甘肃的做法，进一步把项目审核同政策和部门分工联系起来。财政部门组织统筹，相关部门共同梳理任务，才有条件看清哪些投入可以合并、哪些责任需要重新衔接。对单位而言，检查老项目时，应把政策依据、执行期限和任务完成情况一起说明，需要协调的事项提前提出。

重庆：先排保障顺序，再决定钱往哪里安排

重庆2026年7月出台的《全面深化零基预算改革实施方案》，对支出分类、优先次序和新增支出管理作了具体安排。基本支出按标准保障，一般性项目从严从紧安排；重点专项优先保障基本民生、债务还本付息、延续性政策及项目等重点支出，其余需求再结合政策层级、项目成熟度、绩效等因素排序。前序支出尚未足额保障，后序支出就不能先行安排。

与甘肃突出政策、项目之间的整合相比，重庆进一步回答了“需求都合理时，先保障谁”。财政审核既要判断一项支出有没有依据，也要比较多项支出谁更应当优先。项目成熟度也是重要依据：场地、手续和采购准备尚未到位，跨年度项目就应根据实际进度提出年度需求，避免提前占用资金。

重庆还明确，部门向同级政府提出新增支出政策、新设专项资金、提标扩围、加大财政投入等建议前，需经财政部门确认；严禁出台溯及以前年度的增支政策。业务部门提出政策建议时，就要考虑财力条件。等承诺作出后再补预算论证，已经错过了控制新增责任的关键时点。

江苏：今年能安排，还要看以后能否承担

江苏2026年9月发布的《关于进一步深化零基预算改革全面提升财政科学管理效能的实施意见》，将财政资源统筹与规划、政府投资、中期财政约束结合起来。对普惠性产业政策实行预算总额控制，严禁新出台不设上限的敞口政策，并清理现有敞口政策；同时推动新增资产配置与存量资产挂钩，强化三年滚动财政规划。

所谓敞口政策，通俗地说，就是政策承诺没有设定总额上限，符合条件的对象或业务量增加，支出需求就可能随之扩大。这类政策在推出时看似负担有限，执行几年后却可能形成持续压力。

重庆重在把住新增支出建议提出前的关口，江苏则进一步强调政策实施后几年的承受能力。财政部门既要核算当年需安排多少，也要判断政策持续实施会带来多大支出责任。三年滚动财政规划让这种判断有了连续的时间尺度。

单位提出项目时也应作这样的前后比较：一套系统今年建得起，今后的维护费能否承担？新增设备之前，已有设备是否还有闲置？把当年的投入和今后的责任放在一起说明，才有条件判断方案是否可持续。

辽宁：服务要不要续买，重新论证需求与成本

辽宁2026年9月印发的《政府购买服务预算管理办法》，要求重新论证项目、控制申报总量、按轻重缓急择优安排预算。购买主体需评估内容合规性、需求必要性、实施可行性、预算合理性和预期绩效，并根据服务量、单价等因素测算成本、比较同类项目。

例如，行政机关拟续购一项辅助性服务，先应核实服务内容是否属于允许购买的范围，再说明需求有没有变化、服务量怎样确定、原合同履行得如何。去年买过、今年合同到期，都不能代替本次论证。办法还将绩效结果与预算安排、合同续签、资金支付等衔接起来，让服务实施情况进入下一次决策。

前三地从综合改革层面安排政策清理、支出排序和财力约束，辽宁则展示了这些思路如何进入具体业务：购买主体说明买什么、为什么买、买多少，财政部门据此审核预算，服务实施结果再影响续签和后续安排。预算约束由此落实到需求论证、成本测算和合同管理。

这里的政府购买服务有特定主体范围。辽宁办法明确，公益一类事业单位不作为购买主体和承接主体。高校等单位采购服务时，应先核清自身适用制度，再借鉴需求论证和成本审核的做法。

把四地新规放在一起，可以看清三层相互联系的制度安排。

首先，支出依据要重新经得起审查。甘肃从政策和项目源头梳理，辽宁从具体服务需求重新论证，都在减少“已经安排过”对下一年度预算的自动影响。持续安排一笔钱，需要持续说明任务和需求。

其次，各项需求要放在共同的财力约束下比较。甘肃通过跨部门统筹识别重复投入，重庆通过保障顺序处理先后关系，江苏把存量资源和未来支出责任一并纳入考虑。财政部门既要看单项支出是否合理，也要看不同部门、不同年度的安排能否协调。

最后，执行情况要能够改变后续安排。辽宁将绩效结果与预算、续签和支付衔接，提示了重新论证的实际落点：发现需求变化、成本偏高或效果不佳以后，必须有相应的调整动作，下一轮预算才会获得新依据。

四地都强调重新审视需求、成本与安排依据，三地综合改革文件还进一步强化了跨部门统筹和财政约束。这些安排背后的共同逻辑，是让预算分配建立在可比较、可核对的依据上：业务部门负责把需求和方案说清，财政部门按职责审核统筹，有权机关据此作出取舍，执行结果再为后续调整提供依据。

五、回到单位：业务说明需求，财务审核测算，领导作出取舍

一份预算能否说清楚，取决于掌握业务的人是否真正参与。如果业务部门只报总额，财务部门再替它找依据、编绩效目标、补测算过程，论证材料即使齐全，也很难反映真实需求。

业务部门最清楚为什么要做、服务谁、做多少、怎样做，应当提交相应依据和方案，并对所提供资料及项目实施负责。财务部门结合资金来源、支出标准、测算依据和财力条件审核预算。涉及设备、采购、信息系统的，由相应职能部门核实存量资源和专业条件，让项目需求、实施方案与财务测算能够相互核对。

遇到几项需求都合理、资金却不够的情形，单位领导层要依据职责要求和规定的保障顺序作出取舍，重大事项履行相应集体决策程序。主管部门统筹所属单位任务与资源，财政部门按权限审核和统筹安排，各负其责。

落实到下一年度预算准备，可以把下面六个问题放进现有项目申报材料，先由业务部门说明，再由财务及相关职能部门复核。这是依据前文整理的内部讨论提纲，具体编报程序和表式沿用当地规定。

1.     这件事今年为什么要做？ 列明职责、政策依据和执行期限，说明服务对象及需求变化。

2.     具体准备做到什么程度？ 写清年度工作量、实施内容和预期结果，跨年项目说明本年度进度。

3.     有没有更合适的做法？ 比较整合实施、共享资源或调整组织方式等可行方案，并说明选择理由。

4.     这笔金额怎么算出来？ 提供数量、标准、单价和费用构成，交代后续运行成本及可用资金、资产。

5.     为什么应当在今年优先安排？ 说明政策要求、紧迫程度、准备情况和绩效依据；可分期事项提出年度安排。

6.     执行结果怎样影响下次申报？ 明确由谁记录业务量、实际成本和服务效果，发现问题后拟怎样调整。

哪一项说不清，就回到对应的业务环节补充材料：依据不清先核职责与政策，成本不清补测算，条件不具备调整年度计划，需要改变政策的按权限提出建议。项目入库以后，还要结合排序和财力确定是否安排预算，储备项目与批准预算是两个环节。

这样做，不必再增加一套重复台账。它的作用，是让现有材料真正能够支持决定：继续做、调整做、合并做，还是按程序退出。

 一笔预算，六问检查卡｜作者整理，供讨论参考

六、预算执行完，再安排要用上这次的结果

沿着四地文件的制度安排观察，下一步改革的深化方向也逐渐清楚：把支出论证进一步前移到政策形成和项目谋划，加强跨部门资源统筹，让当年预算与中期财力安排相衔接，并将绩效反馈用到后续决策中。这是从几份文件呈现的做法中作出的判断，各地会结合自身情况安排推进重点。

对财政部门而言，政策清理、项目储备、成本审核和绩效管理需要衔接得更紧。对单位来说，最直接的起点，是让本轮执行留下的资料进入下一轮论证。

仍以培训为例。业务部门应记录实际参训人数、课程完成情况和学习效果，财务部门核对实际费用与测算的差异。若人数明显低于预计，要查需求是否报多了；若费用下降，要弄清是组织方式改进，还是必要内容没有完成。原因不同，下一年度的安排也应不同。

预算执行率能够说明资金使用进度，却不足以单独说明服务质量。绩效评价发现问题以后，单位需要进一步判断：是任务本身已经没有必要，还是方案、成本或实施管理出了问题。前一种情形需要研究退出，后一种情形则应明确整改、调整方案或重新测算。法定基本公共服务要在改进中保持连续。

对高校和科研机构，评价周期还要适应事业规律。基础研究、人才培养、学科建设往往需要多年积累。单位既应核实阶段进展和资源使用，也要结合合理周期与专业评价判断长期价值，避免只用当年可见产出来决定支持力度。

审核本身也有成本。对职责明确、标准稳定的经常性事项，做好规范测算和必要复核；对重大新增、长期延续且情况变化、成本异常或绩效存疑的事项，投入更多评审力量。长期项目的年度进度管理与周期性整体评价相结合，约束才能持续发挥作用。

回到开头那份40万元的培训预算。下一次讨论时，业务部门拿来的，应当是一份能够说明培训对象、课程方案、成本依据和上年效果的安排。财务据此审核，领导据此取舍。即使最后仍然安排40万元，这笔钱也有了经得起核对的理由。

零基预算落到单位，最有分量的变化，是每一项重要支出都有人讲清依据、认真比较方案，并对实施结果负责。预算安排由此跟着任务和需求走，重要的事才更有保障。

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