国资预算评价是财政资金绩效评价的重要组成部分。国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府与国有企业的分配关系的体现。国有资本经营预算立足国有经济的政策定位，目的是通过国有资本收益的合理分配及使用，增强政府的宏观调控能力，促进国有资本合理配置，推动国有企业改革发展。因此，国有资本经营预算支出范围为国有经济布局和产业结构调整、重点项目、产业升级与发展、境外投资及对外经济技术合作、困难企业职工补助、安全生产和节能减排、调入公共财政预算用于社保等民生支出；投入行业可分为教育、文化体育与传媒、农林水、交通运输、资源勘探信息、商业服务业、社会保障和就业等领域。国有资本经营预算支出绩效评价是指运用科学的评价标准、程序和方法，对一定时期国资预算支出的执行情况、资金使用效益情况等进行的客观、公正、全面的分析和评价。34号文提出“国有资本经营预算绩效管理，要重点关注贯彻国家战略、收益上缴、支出结构、使用效果等情况”。本成果在系统把握国有资本经营预算支出项目定位与目标、支持范围与内容、涉及影响因素与环境等方面要素的基础上，明确了国有资本经营预算支出的评价内涵，即把握国有资本经营预算定位与目标，明确国资预算绩效管理的各项政策要求，以目标任务落实和绩效提升为主线，构建以支出效果为“主体”，企业内部治理和外部营商环境为“两翼”的绩效评价体系，为国有资本经营预算支出绩效评价提供操作指引，为国有资本经营预算支出管理提供决策依据和支撑。

其评价主要内容是：

一是资金管理情况，二是资金使用效益。其中，资金管理情况30分，资金使用效益70分，具体参见《通知》所附评价指标表。对国资预算支出项目进行绩效评价是完全必要和及时的，不仅有助于加强财政资金管理，有效解决“重分配、轻管理”问题，更重要的在于进一步明确支出方向和重点，结合深化国有企业改革，完善现行国资预算制度。

对国资预算支持的每类支出项目，均要求从资金管理情况和资金使用效益两个层面进行评价。在两个层面的评价指标体系中，资金管理情况主要体现对项目和资金的管理要求，重点评价每类支出的项目目标和项目决策、资金管理制度、资金到位和财务处理、资金使用合规性等情况。需要强调的是，国资预算资金支持的重大专项，主要起杠杆引导作用，大部分资金通过企业自筹等方式解决，因此，资金管理制度及资金到位等指标不能仅仅包括财政资金，应当涵盖包括企业自筹等其他资金的管理和到位情况。在项目目标设定和项目决策过程中，涉及可行性研究和经济效益论证，还必须评价企业总会计师或财务总监等财务高管人员发挥作用的情况。

资金使用效益根据四类支出的项目特点，分别制定了不同的具体指标，主要评价项目对产业优化升级、资源整合、技术进步、环境改善、社会就业以及提高企业盈利能力、发展能力和上缴税收等贡献。资金使用效益分为社会效益和经济效益两方面，社会效益50分，经济效益20分，充分体现了国资预算政府宏观调控的要求，更多地强调引导企业重点关注和发展涉及国家安全、国家核心竞争力、综合国力等具有社会效益的项目。

评价思路:

采用“一体两翼”的评价模型开展评价工作，“一体”即将支出效果评价作为主体，“两翼”即将“企业内部治理”“外部营商环境”评价作为支撑（评价模型见图2）。考虑到政策和部分项目作用发挥的时滞性，以及企业经营效益和盈利能力的连续性，绩效评价应对历年来投入企业的国有资本经营预算支出的整体情况进行评价。具体看，以“支出效果评价为主”，围绕效果开展评价，从项目本身层面、对企业影响和贡献层面、对国家战略落实的影响和贡献层面、对社会带来的影响和贡献层面四个方面评价支出效果。此外，对企业内部治理和企业外部环境进行梳理评价，将结果作为支出效果评价的重要支撑，以此逆向追溯、深入探究分析对支出实施效果造成影响的根本性原因，据此提出针对性的意见和建议（逻辑框架见图）。

评价指标体系:

国有资本经营预算支出绩效评价指标体系的构建遵循厘清指标体系设计依据、确定设计思路、提出“一体两翼”评价指标体系的总体思路（见图）。

图 评价指标体系设计思路图

第一，厘清评价指标体系设计的依据。梳理并明确评价指标体系的依据是设计形成指标体系的前提，依据的确立需要考虑多方面的因素。首先，从纵向历史的角度，厘清各阶段政策制定背景及具体要求，结合现阶段社会经济发展特点，充分吸收各类政策文件的精神，合理提取考核要素，形成评价体系要点（具体见表1）。其次，从当前国资预算绩效管理的现实需求角度，分析现阶段国资预算管理的重点难点，如国企改革发展、产业转型升级与发展等，将相关重难点纳入考核依据中。最后，关注前述“一体两翼”评价模型提出的考核内容，围绕资金支出的成效、企业内部管理、所在行业营商环境情况三大方面的考核要点进行设置。

第二，确定评价指标体系的设计思路。依照“一体两翼”的评价模型，对支出效果、企业内部治理和外部营商环境进行综合考核。其中，企业内部治理从企业决策机制及决策流程（如董事会流程、议事机制、决策效率等）、监管机制（如监事会运作模式、作用发挥情况等）、资产管理规范性（如资产管理制度体系、资产管理有效性等）、预算及经费管理（如预算分配机制及分配合理性、经费管理制度体系及管理有效性等）等方面进行梳理。外部营商环境从外部监管环境（如政策健全性、监管体系及手段有效性等）、市场环境（市场竞争情况、市场需求度等）等方面进行梳理。

第三，从支出效果、企业内部治理和外部营商环境三个方面设计评价指标体系。支出效果包括实施效果、对企业贡献、对国家贡献和对社会贡献四个维度。其中，实施效果依据历年国资预算支出成果材料，对照申报文本等资料，对申报内容的完成情况及完成质量进行评价；对企业贡献依据平衡计分卡理论体系对企业财务、运营、客户、发展等方面进行评价；对国家贡献评价指的是对企业落实国家战略、对产业结构转型升级、国有经济布局调整等方面的作用情况；社会贡献评价指的是对带动上下游产业发展、带动社会就业、收益上缴和缴纳税费的贡献情况。企业内部治理包括决策、管理和监督三个维度。其中，决策主要对企业的决策机制和决策流程等进行评价；管理主要对企业内部管理的健全性、规范性和管理效率进行评价；监督主要对企业监督机制及流程等进行评价。外部营商环境包括外部监管环境和外部市场环境两个维度。其中，外部监管环境对企业所在行业（产业）的外部政策、监管等环节进行评价；外部市场环境对外部市场需求、竞争等环节进行评价。具体指标体系见表2至表4。

评价标准和方法

国有资本经营预算兼具出资人预算和政府财政预算双重特征，遵循财政预算绩效管理和国资监管的相关标准和要求。一方面，国有资本经营预算支出属于财政预算支出的范畴，在绩效目标设置、预算编制、资金管理等环节遵循财政预算绩效管理的一般规范和标准。另一方面，还要考虑国资管理体制和国有资本监管模式，遵循国资监管、国企管理规范和标准，并突出资本保值增值、国家重点发展战略落实、经济结构调整等特性。

国有资本经营预算绩效评价采用比较法、文献查阅法、问卷调查法、全面与重点结合、逆向追溯法等多种方法（见表5）。其中，逆向追溯法，即对企业项目管理、运营管理及历年投入资金使用效果中发现的问题，向上追溯，对国资部门（或财政部门）、主管企业的决策和监督提出改进建议。