2018年，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出全面实施预算绩效管理的部署要求。2019年，江苏省南京市委市政府印发《南京市全面实施预算绩效管理三年（2019—2021年）行动计划》，确定了“三年行动计划”期间南京市预算绩效管理工作的目标任务。南京市财政局迅速制定《南京市财政局贯彻落实全面实施预算绩效管理工作方案》，成立全面实施预算绩效管理工作领导小组，进一步细化措施，落实责任，引领全局工作。在市委市政府的正确领导下，财政部门统筹谋划、协调推进，预算部门主动担当、积极作为，“三年行动计划”确定的各项目标任务顺利完成，2021年底前全市初步建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

构建“全方位”预算绩效管理格局

一是“试点+推广”，开展政府预算绩效管理。在2019年试点区级政府财政综合运行绩效评价工作的基础上，2020年完善评价标准框架体系，制定了《南京市市对区财政综合绩效考核与激励暂行办法》，重点对收入预算编制及执行质量、支出预算执行情况、盘活财政存量、库款管理、地方政府债务管理、预决算公开和预算管理基础工作等七项共18个指标进行综合评价，实现了全市各区全覆盖，推动区级财政整体绩效提升，强化了考核的引导激励作用。同年起，将区级政府财政综合运行绩效评价全面纳入市政府真抓实干督查激励体系，实现指标调整动态化、综合评价常态化。

二是“研究+应用”，推进部门和单位预算绩效管理。开展《部门整体预算绩效管理方法研究》，深入探讨部门预算绩效管理的责任主体、方法路径、框架体系等内容，形成了一定的操作规范标准。在此基础上，制定了《南京市市级预算部门（单位）整体绩效管理办法（试行）》。对有专项资金管理职能的预算部门开展部门整体绩效重点评价，实现有专项资金管理职能的预算部门“两年全覆盖”。同时，将部门整体绩效与部门预算安排挂钩，赋予整体绩效较好的部门（单位）更多预算管理及绩效管理自主权。

三是“分类+条目”，细化优化政策和项目预算绩效管理。按资金不同使用方向，将政策项目分为产业类、民生类、准公益性、公益性四大类，设计并在全国率先推出事前绩效评估“四套模板”。按照经济分类科目，分别设计共性指标库；按照功能分类科目，分别设计个性指标库；全面总结近年来绩效重点评价工作经验，分行业分领域选取工业和信息化、开放型经济发展、现代农业园区建设等20个政策项目，制定政策项目评价标准模板。对全市所有政策项目实施条目式全周期绩效管理，全部纳入清单，全程跟踪问效，保障实现全覆盖。

建立“全过程”预算绩效管理链条

一是“无评估不立项”，做全事前绩效评估。制定《南京市市级财政政策项目事前绩效评估操作规程（试行）》，坚持新增政策项目入库时必须开展事前绩效评估，实现全覆盖。创新评估方式，提升事前绩效评估的客观性、专业性，包括持续加大事前绩效评估审核力度，将审核结果与新增政策项目设立挂钩；发挥专业力量，组织行业专家对预算部门自评估结论进行重点评审；工作窗口前移，主动参与重点项目前期论证，对项目是否设立提出具体、务实的客观意见。

二是“无目标不预算”，做好绩效目标管理。制定《南京市市级预算绩效目标管理操作规程（试行）》，坚持绩效目标与预算同步编制、同步审核、同步批复、同步公开。2021年，首次将部门预算内运转类其他项目纳入绩效目标编制范围，确保预算部门要的每一分钱都有其明确的使用目标和预期效果。持续加大绩效目标审核力度，将审核结果与预算安排挂钩。将共性指标库、个性指标库、政策项目评价标准模板嵌入预算管理一体化系统绩效相关模块，为预算部门提供菜单式服务，方便预算部门选用。

三是“有目标必有双监控”，做实事中绩效运行监控。制定《南京市市级预算绩效运行监控操作规程（试行）》，坚持与预算执行同步，对预算执行情况和绩效目标实现程度开展“双监控”。在自监控方面，各预算部门每年开展政策项目、部门整体绩效运行自监控，实现全覆盖。2022年，首次将部门预算内运转类其他项目纳入绩效运行监控范围。持续加大审核力度，发现问题及时纠偏。在重点监控方面，坚持每年选取部分重点政策项目开展绩效运行重点监控，对发现的存在严重问题的政策项目暂缓或停止预算拨款，督促预算部门及时整改。

四是“全面与重点相结合”，做真事后绩效评价。制定《南京市市级财政预算绩效评价操作规程（试行）》，坚持对政策项目实施效果和部门履职效能予以客观公正、科学合理的评判。在自评价方面，各预算部门每年开展政策项目、部门整体绩效自评价，实现全覆盖。制定《南京市财政局年度绩效评价结果检查办法（试行）》，开展绩效自评价报告质量检查，将检查结果在一定范围内通报、向市政府报告，提升预算部门绩效自评价报告质量。2023年，首次将部门预算内运转类其他项目纳入绩效评价范围。在重点评价方面，在项目选取上，坚持每年选取市委市政府重点关注的、与经济社会发展和人民生活紧密相关的政策项目，注重对提高政策项目实施效果和部门单位履职效能提出建议，坚持以政领财、以财辅政，当好市委市政府决策的参谋助手；在评价方法上，探索“市区联动”方式和“大数据＋”方法，强化绩效相关数据采集的效率性和数据的真实性；在评价质量上，严格把好质量关，做到形式规范、内容完整、结果准确，为结果应用环节提供可靠、可信、可用的绩效评价结果，真正发挥评价报告“问题整改书、管理建议书、决策参考书”的作用。

完善“全覆盖”预算绩效管理体系

一是建立一般公共预算绩效管理体系。在强化一般公共预算政策项目绩效管理的基础上，逐步将涉及一般公共预算的其他领域全部纳入绩效管理范围，不断拓展绩效管理的深度。2019年起，选取南京市城墙人防工事结果检测及安全性评估项目试点政府采购、政府购买服务评价，选取仙林污水厂试点政府与社会资本合作评价，选取科创基金、产业发展基金试点政府投资基金评价，选取南京至马鞍山国家高速公路改扩建工程试点政府债务评价。

二是建立其他政府预算绩效管理体系。逐步将其他三本预算全部纳入绩效管理范围，不断拓宽绩效管理的广度。2019年起，选取污水处理费、土地储备资金项目试点政府性基金预算评价，选取紫金集团金融发展及服务战略投资项目试点国有资本经营预算评价，选取工伤保险项目试点社会保险基金预算评价。

硬化预算绩效管理激励约束

制定《南京市市级预算绩效管理结果应用办法》，将绩效管理结果作为预算安排、政策优化、管理改进、考核激励的重要依据，发挥绩效管理激励约束作用。

一是市委市政府领导高度重视。持续加大向市委市政府报告力度，督促预算部门落实绩效管理主体责任。2019年以来，选取27份政府关注度高、具有参考意义的财政重点绩效报告专题报送市政府。市长、分管市长以及相关领导均在第一时间对报告进行批示，布置相关部门认真阅研，切实解决报告中反映的问题。

二是解决问题不折不扣。及时将绩效报告反馈预算部门并督促整改，发挥绩效管理结果对政策调整的引领力和对管理改进的推动力。针对绩效报告反映的问题，2019年以来，市相关分管领导、责任部门组织了14次专题研讨会，对绩效报告反映的相关问题进行专题研究，从资金管理、项目管理、机制建设等方面制定了91项整改措施，形成长效机制18项，为今后类似建设项目提供建议参考4条，取得良好效果。

三是预算调整约束有力。将全过程绩效管理结果与预算挂钩，坚持“有效安排、低效压减、无效取消”，强化绩效管理结果对预算安排的“硬约束”。2020—2023年度预算编制和执行过程中，压减、停止拨付、取消部分绩效评价结果不佳的专项资金，共涉及39项、金额19.13亿元；压减、取消部分事前绩效评估结果不佳的专项资金，涉及25项、金额76.6亿元。2022—2023年度预算编制过程中，对政策项目绩效目标进行严格审核，其中313个政策项目由于重复申报、金额填报有误等基础工作不实等原因未予安排预算，涉及资金129亿元。

四是自觉主动接受人大监督。持续加大向人大报告力度，积极发挥人大优势，督促预算部门落实绩效管理主体责任。2020年起，将当年全部财政重点绩效评价结果向市人大财经委报告；将部分政策项目和部门整体绩效目标与预算草案同步呈报市人大会议审议；将部分政策项目和部门整体绩效自评价报告与决算草案同步呈报市人大常委会审议；配合人大财经委做好部分政策项目绩效自评价全程跟踪、绩效重点评价工作。

五是常态化开展绩效信息公开。督促指导预算部门持续做好绩效信息公开工作，自觉主动接受社会监督。在范围上，除涉密等特殊原因外，实现绩效目标和绩效自评价结果公开全覆盖；在时间上，实现与预决算信息公开同步。2021年起，开展绩效目标和绩效自评价报告的公开质量专项检查，发现涉及公开网址、标题、格式、内容、预算金额等问题，督促各有关部门整改，确保公开规范统一。

六是绩效考核从严从实。制定《南京市区级财政预算绩效管理工作考核办法》，加强对各区的考核，将考核结果纳入市对区服务高质量发展绩效考核，推动各区提高绩效管理水平；每年根据工作需要，修订完善《南京市市级机关绩效管理工作考核评分标准》，加强对各预算部门的考核，将考核结果纳入市级机关服务高质量发展绩效考核，推动各预算部门提高绩效管理水平；将绩效管理工作纳入局内年度考核，细化考核评分标准，推动局内各处室重视绩效管理工作，提升绩效管理水平；制定《南京市财政局关于第三方机构绩效管理工作质量考核办法》，加强对第三方机构的考核，推动第三方机构不断提高执业质量。

建立健全预算绩效管理制度和技术支撑体系

一是构建预算绩效管理“1+n”制度体系。在“1”项基本制度方面，制定了《南京市市级预算绩效管理办法》。在“n”项具体制度办法方面，以全方位为布局，制定了《南京市市对区财政综合绩效考核与激励暂行办法》《南京市市级预算部门（单位）整体绩效管理办法（试行）》；以全过程为主线，制定了《南京市市级财政政策项目事前绩效评估操作规程（试行）》《南京市市级预算绩效目标管理操作规程（试行）》《南京市市级预算绩效运行监控操作规程（试行）》《南京市市级财政预算绩效评价操作规程（试行）》《南京市市级预算绩效管理结果应用办法》；出台了与对各区、各预算部门考核和第三方管理相关的系列制度。

二是建设绩效管理信息化系统。2018年起，着手建立并在全市推广南京市预算绩效管理系统，为贯彻落实中央、省和市委市政府关于全面实施预算绩效管理的部署要求提供技术支撑。2021年起，按照全省统一部署要求，配合省财政厅开发使用预算管理一体化系统绩效相关模块，促进信息互联互通，推动在技术上实现预算绩效一体化，整体提升绩效管理工作效率。

三是建立专家咨询机制和第三方机构合作机制。印发《南京市财政局预算绩效管理专家库管理办法（试行）》,广泛吸取人大政协、大专院校、科研院所、第三方机构等单位和组织的行业专家，发挥其专业知识和素养，提升绩效管理水平。引导和规范第三方机构参与绩效管理，通过框架协议采购方式确定参与绩效管理工作的第三方机构，发挥第三方机构在智力资源、研究能力以及独立性、专业性方面的独特优势，严格第三方机构执业质量监督管理。

四是构建绩效评价业务操作规范。开展“绩效评价规范化”专题研究，分别编制《部门整体绩效评价操作指南》《政策项目绩效评价操作指南》，将评价工作流程分为前期、中期、后期三个环节，将每个环节进一步细分到工作节点，对每个工作节点的工作行为和工作成果要求进行细化明确，实现工作流程、评价重点、工作底稿和评价报告“四个规范化”；将《操作指南》纳入对第三方机构的培训内容，提出绩效评价全流程规范化要求，推动实现财政重点评价按流程、依标准开展。

五是开展绩效管理业务培训。坚持用户思维，结合实际需要，分对象、分层次开展各类预算绩效管理业务培训，包括将绩效管理纳入市委党校市管领导干部培训课程、对预算部门财务负责人开展面授式培训、对预算部门财务工作人员开展在线培训、对区级和第三方机构开展专题培训等，推动各区、各预算部门和第三方机构牢固树立绩效理念、增强绩效责任意识、提高从事绩效相关工作的能力水平。

原载《中国财政》2024年第4期