一、探索部门整体支出绩效评价的现实意义

部门整体支出绩效评价是评价主体对部门使用年度全部预算资金所开展的履职活动及取得效益进行客观测量、分析与评判。通过评价反映部门全年的决策、管理、过程及履职活动，考核预算资金的配置效率和使用效益，以及部门整体履职效果等。

部门整体支出绩效评价是在预算项目绩效评价的基础上拓展而来，它既包含项目评价的全部内容，又兼顾部门基本支出的相关情况；既反映预算项目支出的产出和效果，又综合反映部门整体履职效能、社会效应和可持续发展能力等，评价的范围更大、涉及面更广、难度更大。

相较于项目支出绩效评价，部门整体支出绩效评价的发展相对滞后。目前尚缺乏全国统一的评价管理办法，共性指标体系框架也亟须修订完善，这些不利因素制约了部门整体支出绩效评价的高质量发展。2011年4月，财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），提出“绩效评价应当以项目支出为重点……有条件的地方可以对部门整体支出进行评价”。2013年4月，财政部印发《预算绩效评价共性指标体系框架》，其中包含了项目支出和部门整体支出共性指标体系框架。2020年2月，财政部在《暂行办法》基础上，修订形成了《项目支出绩效评价管理办法》，并对项目支出绩效评价共性指标体系框架进行修订完善，同时废止了《暂行办法》。随着《暂行办法》的废止，部门整体支出绩效评价缺乏权威统一的管理办法支撑，虽然有共性指标体系框架，但距今已有十余年时间，无法契合近年来财政改革发展的需求。因此，加强部门整体支出绩效评价的实践探索显得尤为重要，各地各部门的积极实践，将有利于推动形成全国统一的部门整体支出绩效评价管理办法和共性评价指标体系框架，加快推进部门整体支出绩效评价理论上更加成熟定型、管理办法上更加科学合理、指标体系设置上更加规范统一。从这个意义上讲，对部门整体支出绩效评价的探索实践更具有现实意义。

二、对H市文化广电和旅游局绩效评价的实践

（一）部门概况

H市文化广电和旅游局是市政府正处级工作部门，局机关本级共有20个内设机构，局属单位共有9个。2023年度部门履职目标主要包括文旅融合发展、旅游形象推广、公共文化事业发展、非遗传承与保护、文化惠民和精品剧目演出、保障办公场所安全有序运转等。2023年度部门预算共安排33762.06万元，实际支出33762.06万元，预算执行率100%。

（二）评价总体思路

围绕H市文化广电和旅游部门“十四五”规划提出的“把文化和旅游业培育成为提高国民素质和弘扬文化自信的重要阵地，将文化和旅游业打造为全市战略性支柱产业”战略目标，以部门“三定”方案确定的“坚持中国特色社会主义文化发展道路，统筹文化广电和旅游事业、产业发展，提高全市文化软实力和文化影响力”为指引，以年度全部预算资金为主线，以年度履职目标和重点工作任务为核心，厘清部门职能、主要活动、资金保障、履职效果等之间逻辑关系，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面设置评价指标体系，全面衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，测量、分析和评判部门全年使用全部财政资金所取得的成效。在总结经验做法的同时，分析指出存在的主要问题，并提出具有针对性、前瞻性的解决方案，以此推动提高部门和单位整体绩效水平。

（三）评价侧重点分析

1.核实年度履职目标完成情况。聚焦文旅文创高质量发展，按照预算资金支出内容和方向，核实年度履职目标完成情况。例如，20个文旅夜消费场景推进夜经济情况、乡村康养旅游示范村建设情况、全市文旅文创发展大会举办情况等。

2.核实重点工作任务完成情况。对照部门（单位）年度工作计划，选择资金投入额大、社会影响度高的项目，核实重点工作任务完成情况。例如，重点核实图书馆运转及图书购置、2023中国（H市）国际旅游城市市长论坛、美术馆展览、典藏和公共教育、中国图书馆年会、第七届中国诗歌节、精品剧目演出活动、文化馆新馆运转、文化馆设备购置及设施改造、“舞台艺术进乡村、进社区”演出、艺术宫升级改造项目、全国广场舞展演H片区活动、新创历史剧《杜甫·大河之子》等。

3.核实部门履职效益情况。重点核实国内游客接待量、旅游综合收入、文化产业增加值占国民生产总值的比重、社会公众对部门履职的满意度等。同时，横向对比周边主要省会城市，纵向对比2023年度或2024年1月至7月文旅文创核心指标完成情况，综合评判部门年度整体履职效果。

（四）评价指标体系设计

评价指标体系设计是绩效评价的核心和重点。评价组按照既定评价工作思路，遵循“资金投入—履职活动—履职效益”的逻辑链条，通过多层次的指标体系，全面评价文化广电和旅游部门的整体支出绩效，以此总结好的经验做法，查找漏洞和不足，助力提升部门整体履职效率和资金使用效益（见表1）。

表1  文化广电和旅游部门整体支出绩效评价指标体系

一级指标从“投入”“过程”“产出”“成本”和“效益”5个方面设置。其中：“投入”指标权重值15分，“过程”指标权重值25分，“产出”指标权重值26分，“成本”指标权重值8分，“效益”指标权重值26分。

二级指标分别在一级指标项下设置，主要包括：“投入”指标项下“目标设置”和“预算安排”；“过程”指标项下“预算执行”“预算管理”“项目管理”等；“产出”指标项下“一般预算项目”和“年度重点项目；“成本”指标项下“项目总成本控制”和“政府采购成本控制”；“效益”指标项下“社会效益”“经济效益”“可持续影响”和“满意度”等。

三级指标分别在二级指标项下设置，具体细化明确了各二级指标的考核内容。例如：“目标设置”，即考核履职目标的相关性、重点工作任务的合理性、绩效目标的合理性和绩效指标的明确性；“预算安排”，即考核预算编制的科学性、专项资金细化率、重点支出安排率和财政供养人员控制率；“预算执行”，即考核预算执行率、预算调整率、结转结余率和变动率；“项目管理”，即考核项目实施程序的规范性和项目监管的有效性；“社会效益”，即考核文旅融合发展、文化旅游形象提升、公共文化事业发展成效和市民文化需求保障程度等；“经济效益”，即考核旅游总收入和市场化改革单位的经营收入情况；“可持续影响”，即考核文旅体制机制改革成效、创新能力、人才支撑和中长期发展规划的可持续性；“社会公众满意度”，即考核社会公众对部门履职效果的满意度，等等。三级指标共有55个，指标权重按照其重要程度分别赋分，总分值为100分。

（五）评价过程及结论

评价组按照既定评价工作方案要求，全面了解部门机关及所属预算单位情况，仔细研究收集到的相关资料，深入一线对年度重点项目的产出和效果逐项核实，设计发放调查问卷，收集社会公众对部门履职的满意程度。通过文献调查、案卷研究、现场调研、访谈、召开座谈会、专家咨询等方式，开展现场及非现场评价。经综合评判，2023年度该部门较好地完成了全年目标任务，同时也存在文旅产业发展不强等问题。评价综合得分为81.92分，评价等级为“良”，各项指标得分情况详见表2。

表2  各项评价指标得分表

三、部门整体支出绩效评价中发现的主要问题

（一）文旅活动与产业发展衔接不紧密，文旅产业发展质量不高

部门组织开展的旅游论坛、图书馆年会、文艺展演、诗歌艺术节、旅游休闲娱乐产业博览会等各项文旅活动，虽然提升了H市的城市影响力和美誉度，但是各项活动未能紧密结合文旅产业发展规划，对文旅文创企业等市场主体的吸引力不强，对签约文旅项目及金额没有提出明确目标和考核要求，文旅活动与产业发展衔接不紧密；同时，对文旅市场主体培育壮大力度不足、措施不多，文旅产业高质量发展水平有待提升。

（二）旅游收入增长潜力有待进一步释放

2023年H市地区生产总值13617.8亿元，全年国内旅游人数14856.8万人次，国内旅游总收入1802.4亿元。通过对比周边4个主要省会城市发现，H市的游客数量增长率排名第3，而国内旅游收入增长率却排名第5，旅游收入增速排名与游客数量增速排名不匹配，旅游收入质量不高，增长潜力仍需进一步发掘释放。

（三）科技赋能文旅业高质量发展仍显不足

传统文化科技化传承发展能力不足，图书馆、文化馆、非遗展馆、博物馆、美术馆等文化场馆数字化建设水平不高，信息采集、智能化管理、文化大数据体系建设等有待提升。信息化建设和智慧旅游服务存在短板，文化旅游公共场所的智慧化水平不高，信息化、智慧化建设需要加强。文化和科技融合平台建设能力不足，文旅行业科技型龙头企业凤毛麟角。

（四）年度工作目标管理需要加强

年度工作目标是全年工作的“指挥棒”和“风向标”，局机关立足全局制定出全年发展目标后，需要机关各处室和局属各单位具体落实，尤其是局属预算单位要在总体目标基础上制定出本单位全年重点工作任务。但现场调研发现，局属单位未全部依据自身职能定位、行业特点以及工作实际制定出清晰、具体、可衡量的年度履职目标；局机关也没有要求局属单位签订年度履职工作目标任务书，不利于压实责任、调动局属单位干事创业、争先晋位的动力和热情。

（五）资产管理有待加强

固定资产卡片信息录入不完整，新增固定资产入账不及时，个别局属单位未定期对固定资产进行清查、盘点。个别单位存在超规模超标准配备资产问题，例如，2个局属单位配备的台式计算机数量超过编制内实有人数；3个单位采购单价超过资产配置标准。个别单位资产使用率不高，存在闲置浪费情况，例如，文化馆录音室建成一年后仍未投入使用，杂技馆新馆建成后长期未正式启用演出等。

四、提升部门整体支出效果的相关建议

（一）聚焦产业发展，培育壮大市场主体

1.做大做强文旅产业。拓宽文旅融合渠道，加强与相关产业的合作，推动文旅行业与农业、工业、体育等领域的融合发展，并注重推动文旅行业与数字经济、智能科技等新兴产业的结合，提升行业的科技含量和创新能力；积极探索文旅融合的新模式和新路径，推动文化、旅游、科技等领域的深度融合，打造具有影响力的文旅品牌。坚持创新在现代旅游业体系建设中的核心地位，推进旅游业供给侧结构性改革，培育新业态、新产品、新模式，扩大旅游有效供给、优质供给、弹性供给，实现旅游产业更高水平发展。

2.积极培育文旅市场主体。建立健全文化旅游企业梯队培育机制，着力发展“大而强”，积极培育“小而优”。制定优惠政策，加强区域协作，推动国内外知名文化旅游企业落户H市。加大对本土文化旅游企业的扶持力度，支持文旅企业并购重组、挂牌上市，实现文旅企业集团化、规模化发展，提升市场竞争能力。

3.加大招商引资力度。充分利用国际旅游城市市长论坛、中国诗歌节等大型活动，在扩大影响力的同时，同步开展招商引资，聚焦H市文旅市场发展短板弱项，谋划好有发展潜力的项目，搞好“活动搭台，经济唱戏”，签约一批有质量、有潜力的文旅文创项目，推动全市文化旅游产业高质量发展。

（二）多措并举，增加旅游收入

1.激发旅游市场供给侧潜力。一是提升H市文旅品牌的知名度和影响力，同时注重精准定位，针对不同客户群制定差异化的宣传策略，以提高引流效果。例如：探索借助Z世代群体这一有力的传播媒介，把H市有趣的、好玩的、有价值的东西传递出去，引发更多群体的情感共鸣与价值认同，形成更多的“出圈”效应，并把“流量”转变为“留量”。二是推动文旅产品的多元化发展，深入挖掘H市的文化内涵和旅游资源，开发具有地方特色的旅游附加产品，提高旅游产品供给，满足游客多样化、个性化的需求。例如：探索整合乡村旅游、黄河、微短剧等优势资源，与乡村旅游进行碰撞，打造以“田野里的盲盒”为主题的乡村旅行路线，设计多种玩法，开发农旅融合新业态等。三是秉持互利共赢的理念，深化与周边城市的合作，整合各方特色资源，共同开拓市场，吸引更多游客前来体验。四是注重提升文旅行业的整体动力，优化行业结构，增强行业竞争力，持续提高地方文旅收入。

2.激发旅游市场消费潜力。创新旅游产品与服务，推出更多定制化、个性化的旅游产品与线路，开发体验性强、互动性强的旅游项目。鼓励景区结合实际推出门票减免等优惠措施。打造多元夜经济，开展系列促消费活动。加快创建国家文化和旅游消费示范城市，打造国际旅游消费中心城市，助力拓宽提升旅游市场消费潜力。

（三）聚焦数字文化和智慧旅游，以科技赋能文旅业高质量发展

1.推动传统文化科技化传承发展。提高H市图书馆、文化馆、非遗展馆、博物馆、美术馆等文化场馆数字化采集、智能化管理与利用技术，推进文化和旅游大数据体系建设，提高文化旅游资源数字化高效集成。以科学技术推动文化艺术的形式创新、内容创新，推动舞台艺术以及云演艺、沉浸式演出等演艺新业态发展。大力促进文旅产品与增强现实（AR）、虚拟现实（VR）展示、云计算、第五代移动通信技术（5G）以及元宇宙等先进技术的紧密结合，加大沉浸式体验产品的研发，以此增强游客的互动程度与参与热情。针对关键文化遗产和珍贵文物艺术品，开展详尽的数据采集与数字化模拟，运用数字复原等技术再现历史场景，以创新的手段进行保护与展示，构建沉浸式的文旅数字体验空间，让游客在科技力量的加持下，深切领略文化与旅游融合所带来的独特魅力。

2.强化信息化建设和智慧旅游服务。扩大文化产业与旅游业在“云、网、端”方面数字化基础设施的覆盖程度，提高旅游景区、酒店、服务区等场所的智能化水平，通过采用智能导览系统、智能客房控制系统、智能停车指引系统等手段，为游客提供更加便捷、高效的服务体验。构建H市智慧旅游开放平台，整合全市的文化旅游资源，达成信息的共享与交互。大力推广扫码入园、刷脸通行、无接触服务等智能化服务方式，全方位提升H市文旅产业的信息化和智慧化水平。

3.培育壮大文旅领域科技型企业。加强文化和科技融合平台建设，充分发挥人才、环境、产业、市场优势，推进文化和科技深度融合，积极创建国家级文化和科技融合示范基地。积极探索文化和科技融合发展的有效机制，积极培育文旅领域国家科技型中小企业、国家高新技术企业以及规上文化企业等，引导、支持其参与科技示范基地建设，开展共性关键技术研究，大力推动先进科技成果转移转化和推广应用。

（四）压实局属单位年度工作目标任务

聚焦文化广电和旅游部门年度中心工作任务，按照局属单位“三定”方案的职责要求，围绕文化广电和旅游系统年度重点工作任务，加强对局属单位目标责任管理。科学制定局属单位年度考核办法，分解下达具体指标，并签订年度目标责任书，明确年度考核指标体系，并予以细化、量化。以此加强目标管理、压实局属单位责任，激励局属单位更好履职，更好地服务全市文旅文创事业高质量发展。

（五）加强国有资产管理

管好用好资产管理信息系统，实现固定资产管理的科学化与高效化。固定资产卡片信息录入要完整准确，新增固定资产要及时入账，并正确进行账务处理。强化资产管理，按固定周期或根据实际情况灵活安排，通过资产盘点和账目核对，保证资产的实际情况与账目记录一致，以及各类账目之间的一致性。健全资产配置标准体系，对资产配置的数量、价值、质量等级、最短使用年限等关键要素制定明确标准。结合存量资产情况，严格按照预算管理相关规定和资产配置标准编制资产配置预算，从源头上防止超标准配置资产情况发生。■

（作者单位：河南省郑州市财政局）