一、引言

当前，中小学预算管理正处于三重形势叠加的关键期。其一，财政收支紧平衡成为长期常态，党政机关坚持过紧日子由阶段性要求转为制度化方针，有限财力须更精准地服务办学主业。其二，教育优先发展锚定不变，义务教育优质均衡、普通高中多样化发展与中职提质培优均需稳定且高效的经费支撑。其三，预算绩效管理改革持续深化，《关于进一步加强财会监督工作的意见》（中办发〔2023〕4号）对预算编制合规性与有效性提出更高要求。三重形势共同指向一个方向：预算管理必须从「分盘子、保基数」转向「问需求、论绩效」。

零基预算改革正是回应这一转向的制度抓手。其政策脉络清晰：2021 年国发〔2021〕5 号首提「积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局」；2024 年党的二十届三中全会《决定》将「深化零基预算改革」写入财税体制改革部署；2025 年政府工作报告首次将「零基预算改革」纳入年度任务，要求开展中央部门试点、支持地方深化并同步建设支出标准与绩效评价制度。《中小学校财务制度》（财教〔2022〕159号）第四条亦明确学校须「合理编制学校预算，严格预算执行……全面实施绩效管理」，为零基逻辑在学校落地预留了制度接口。进入 2027 年预算周期，各部门依「二上二下」程序编报、预算管理一体化系统全面运行，零基已从「理念运用」转为可核查的编制方法。

零基预算的政策目标并非简单「砍预算」，而是重构支出起点：不以历史基数为锚，而是对每一项支出重新论证其必要性、测算其真实成本、按轻重缓急排序配置。其导向可概括为以事定钱、以效促用、清理无效、保障重点。然而，政策目标的清晰并不一定意味着落地顺畅。对县域及广大中小学校而言，从「基数＋增长」惯性转向以零为基，面临一系列深层次的痛点、堵点与难点，亟待系统检视。

为厘清问题层次，本文区分三组概念：「痛点」指学校长期存在的支出固化、成本不清等结构性病症；「堵点」指改革推进中执行梗阻、系统割裂等卡点；「难点」指受财力、能力、激励约束而短期难解的深层次矛盾。三者相互叠加，共同构成改革落地的真实阻力图谱。

从「基数＋增长」惯性，转向「以零为基」

二、多维痛点、堵点与难点剖析

（一）预算编制科学性不足：基数惯性难破，标准与项目库缺位

中小学校长期沿用「本年≈上年×增长系数」的测算逻辑，项目支出「只增不减」，缺乏年度重评与退出机制。零基要求逐项论证，但多数学校尚未建立常态化项目库与支出标准体系，「从零测算」易退化为凭经验拍脑袋。参照地方实践，甘肃将项目支出分为保障运转、社会事业、产业发展、重点建设、特定事项五类并明确各类测算依据，湖南要求部门预算「一律不考虑上年度预算基数」，这些方法论在学校端却鲜有转译。定员定额、生均公用经费、项目单价三类标准若缺失，「零」便失去客观锚点，编制的科学性无从谈起，零基也因此被误解为「推倒重来」而遭遇本能抵触。

（二）执行刚性偏弱：追加频繁、结余沉淀、进度失控

改革若只有「编时清零」而无「用时效约」，便难逃路径依赖。现实中，部分学校除政策与重大事项外仍可频繁申请追加，预算约束软化；项目资金结转结余清理不及时，存量资金沉淀；公用经费缺乏分月进度控制，年末突击花钱与「为花钱而花钱」现象并存，与习惯过紧日子要求形成张力。反观先行地区，浙江A县要求公用经费 1—7 月按总量 60% 核定、由县教育财务中心按使用计划审核支出，安徽B县明确「一般不得追加预算」、结转结余两年以上予以收回——这类硬约束在学校场景仍属少数，多数地区尚未把零基的以效促用落到月度执行节奏。

（三）成本核算底座空虚：零基的「数据地基」尚未夯实

零基的灵魂在于「逐项审核、按效排序」，其前提是单位对自身每一项业务活动的真实成本说得出、算得清。《事业单位成本核算基本指引》（财会〔2019〕25号）已施行多年，但基层学校成本意识普遍薄弱，对「费用与成本」「直接费用与间接费用」「成本核算对象」缺乏基本区分；账务处理仍沿收付实现制惯性，折旧摊销不进业务活动费用、水电物业等间接费用不再分摊，导致「培养一名学生、办一次研学、运营一个食堂」究竟花多少钱无从回答。更突出的是，财政部已出台医院、高校、科研单位成本核算具体指引，数量最庞大的中小学校却尚无专门指引，基层「无章可循」加剧滞后。成本信息缺位，使零基预算退化为简单的「砍基数」，既伤业务也失科学。

（四）绩效约束软化：目标空泛，结果未真正挂钩预算

绩效管理是零基的「约束力」所在。当前不少学校绩效目标编制空泛、指标不可衡量，事前评估流于形式；部分重大项目未按门槛要求做实绩效评估，佐证材料缺失。更为关键的是，评价结果未实质挂钩下一年度预算安排——「今年花得值不值」并不决定「明年给不给」，绩效闭环断裂，零基的激励相容机制难以形成。甘肃方案将「事前绩效评估作为申报预算的必要条件」、岳西县明确「评价结果作为下年预算及项目资金安排重要依据」，这类制度设计在学校端尚未普遍固化，绩效由此退化为「编时填表、过后无痕」。

（五）财力保障承压：紧平衡下「零基」与「保刚性」的张力

零基强调按需求与效益排序，但县域财政普遍吃紧，人员经费与基本运转等刚性支出占比高，「保工资、保运转、保基本民生」已占去大部分财力，可用于发展性项目的「零基空间」有限。当财力不足以支撑经论证的必需项目时，零基从「科学排序」被迫退化为「被动压减」，改革获得感弱化。对薄弱学校而言，这一问题尤为突出：其生均公用经费仅够维持基本运转，即便完成零基论证，也常因县级财力天花板而难以落地，形成「论证得很清楚、安排时却落空」的落差。

（六）基层治理能力短板：队伍、系统与内控三重薄弱

县域学校财务人员编制紧张、年龄结构偏大，常年淹没于记账决算与迎检，无力钻研零基与成本方法；针对中小学的成本核算与零基编制专题培训几近空白，财政培训多聚焦预决算报表，成本核算常被作为「高校、医院专题」一笔带过。预算管理一体化系统虽已运行，但零基规则尚未完全固化到系统，项目申报、绩效目标、支出标准仍靠人工衔接，数据割裂。内部控制方面，大额资金「三重一大」集体决策与财务「一票联签」在部分学校执行不到位，预决算与「三公」经费公开不充分，治理闭环未形成，零基缺乏内外部监督的合力支撑。

三、深层障碍的机理透视

上述表象背后，是四重深层障碍的交织。其一，制度供给不充分：学校专门成本核算指引与配套支出标准滞后，使零基缺乏「标尺」；上位制度虽有接口，但可操作的县级明文样本仍属少数，多数地区停留在「承接省级方案」层面。其二，专业能力断层：基层财务从「合规记录」向「管理支持」转型滞后，成本思维与数据分析能力普遍缺位，形成「想做也难做」的恶性循环。其三，激励不相容：历史基数形成部门利益惯性，「去年有、今年也要有」的预期难以短期扭转，而绩效结果又与资源分配脱钩，缺乏「值不值」的量化裁决机制，部门阻力由此而生。其四，技术支撑割裂：业务流、资金流、信息流未完全贯通，零基所需的项目库、标准库、绩效库散落于不同环节，系统未能将规则「跑」起来，人工衔接既增加工作量也放大口径偏差。

四、务实可行的对策建议

（一）以标准与项目库支撑编制科学性

分层补齐定员定额、生均公用经费、项目单价三类标准，用「标准×数量」替代逐笔拍脑袋；建立常态化项目库，实行储备、申报、安排、退出四环管理，参照保障运转、教学业务、建设发展、特定事项的分类思路细化颗粒度，对到期与低效项目坚决出清。标准暂缺领域可用「历史均值＋政策调整」作过渡并限期补标，让「零基」有抓手、可核查。

（二）硬化执行刚性并盘活存量

严格执行「二上二下」批复，除政策与重大事项外一般不得追加；推行公用经费分月（如 1—7 月按总量 60%）进度控制，由核算中心按使用计划审核支出；对结转结余两年以上资金清理收回，把以效促用落到月度执行节奏，从根本上遏制年末突击花钱。

（三）补上成本核算「必修课」

以《基本指引》为纲，从「确定对象—设置项目—归集直接费用—分摊间接费用—编制成本报告」的小切口起步，优先核算课后服务、功能教室等清晰对象，先做一个「样板间」；激活账务系统辅助核算，将折旧分摊、共用资源分配等规则固化到软件；主动对标高校、科研单位具体指引中的通用方法，逐步建立生均培养成本等核心标尺，为零基提供坚实的数据底座。

（四）推动绩效结果真挂钩预算

把好目标编制与事前评估关，重大项目应评尽评、佐证一次备齐；最关键的是将评价结果作为下年预算及项目安排的硬依据，让「今年值不值」决定「明年给不给」，以激励相容取代行政命令式清零，把阻力转化为可量化的「值不值」判断。

（五）统筹财力与分级保障

在「保刚性」前提下，县域统筹教育专项资金，对经论证的必需办学项目优先保障；建立财政承受能力评估，避免零基退化为被动压减；上级通过转移支付与奖补机制缓解薄弱学校「零基空间」不足，使论证结论能够真正转化为预算安排。

（六）提能力与优治理双管齐下

县域统筹开展零基与成本专题培训，依托一体化系统内置项目申报模板与绩效目标库降低门槛；将零基规则嵌入系统、固化业务流，实现业务、资金、信息三流贯通；健全内控，大额资金严格执行「三重一大」与「一票联签」，并以预决算、「三公」经费公开形成外部监督闭环。

五、结语

零基预算在学校落地的真正难点，不在理念而在「标准、成本、绩效、能力、治理」五件实事。唯有把改革从「编预算」的单一环节，延伸到「算成本、问绩效、强治理」的系统工程，中小学校才能从被动「报数」走向主动「算账」，让有限的教育经费在紧平衡格局下更精准地服务于育人主业。这一进程无法一蹴而就，却势在必行——它关乎每一分教育投入能否真正花在刀刃上。