1  从理念到建议:外部视角看创新,重在抛砖

方向解决“对不对”,尝试解决“落不落”

理念与落地之间,隔着一道最常见的断层:文件上写了“要强化绩效管理”“要加强财会监督”,但到执行层面,常卡在“从哪件事先动手”。中央《关于全面实施预算绩效管理的意见》把“花钱必问效、无效必问责”立成了总框架,国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》又把预算管理一体化推到了前台——文件给的是方向与原则,把原则变成可操作的日常动作,恰恰是最考验创造力、也最值得探索的那一段。   

作为外部观察者,我们对“建议”本身有几条自我约束:其一,只提方向不越位——基层的情况千差万别,我们给出的是可以尝试的思路,不是必须执行的标准;其二,先小后大——任何建议都值得先在一个县、一个部门试点,跑通了再谈推广;其三,承认代价——每一条建议都有成本,探索的失败也是收获,关键是留痕、复盘、纠偏。   

本篇给出十条探索性建议:预算绩效五条、财会监督五条。每一条都尽量说清楚“创新点在哪、为什么值得试、怎么小步验证”。同时,单独用一章讨论组合——因为真正的创新,常常不是单条措施的锦上添花,而是多条建议搭在一起之后,出现的“1加1大于2”的效果。

2   预算绩效:五条探索性建议,让“问效”长出抓手

  每条都标注创新点,供试点选择

建议一:绩效目标“写实”的尝试。创新点:把绩效目标从“形容词填充”推向“可验证指标”。全面实施预算绩效管理推进多年,目标环节的水分仍然不小——“提升服务水平”“改善人居环境”这类表述,没有数字、没有时限、没有受益对象。一个值得尝试的做法是分三步走:先建行业指标库,按支出类别沉淀成熟指标,把“提升服务水平”翻译成“办事平均等待时间压减到10分钟以内、满意度达到90%”这类可验证表述;再设目标会审,目标随预算申报一起上会,不合格的退回重报;最后推因果链论证,请部门说清楚“这笔钱与政策目标之间的因果链”。检验的尺度不必一步到位,先看退回重报率和指标可验证化覆盖率有没有变化。   

建议二:成本绩效“定额”的尝试。创新点:给“钱花得贵不贵”造一把可对标的尺子。成本绩效改革的核心堵点,是没有标准尺——一个县做成了定额,别的县学不走。或许可以这样试:一是成本信息归集,依托一体化系统沉淀各行业单位成本数据,分行业、分地区、分规模建成本数据库;二是定额标准编制,按“吃饭、运转、干事”分类,从投入大、频次高、可比性强的支出(物业、运维、培训)入手,编首批定额;三是动态修订,定额随价格、技术、政策变化定期更新。值得注意的探索点:定额不必追求一次全覆盖,先让审核端真正用起来,再谈扩面。   

建议三:事前评估“关口”的尝试。创新点:把绩效评价的战场从“事后”搬到“入库前”。绩效管理最大的遗憾,是事后评价做得再多,钱已经花出去了。一个值得探索的方向,是让新增重大项目在入库前过一遍事前绩效评估,从必要性、可行性、目标合理性、投资与成本效益、筹资合规性五个维度给评估定标尺;评估的深度可以分层——重大项目由第三方机构用成本效益分析(BCR)、成本有效性分析给出可复核结论,一般项目用清单化快速评估。它与零基预算天然衔接:存量支出逐年纳入“政策清理+项目评审”,让零基预算从口号变成流程。这条建议的尝试成本不低,更宜先选一两个领域试点。   

建议四:评价结果“软硬结合”应用的尝试。创新点:评价结果从“束之高阁”走向“多通道传导”。按财政部《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号),评价结果要与预算安排、政策调整挂钩,制度接口已经留好。应用可以是渐进式的:先从最稳妥的通道起步——评价为优的项目优先保障、评价差的压减预算,建立“评价结果—预算调整”的自动映射规则;再逐步扩展到与政策调整、监督线索移交、结果公开挂钩。前几步都是“软应用”,最后一步“向社会公开”是“硬约束”,可以先从重点民生政策试点。应用的节奏,尊重地方承受力,但方向值得坚持。   

建议五:绩效信息“数智”的尝试。创新点:让机器干初筛的活,把人的判断留给真正需要判断的地方。绩效管理要规模化,一个值得尝试的方向是“机器初筛+人工复核”:把历年绩效目标、自评报告、评价报告、指标库结构化入库,建成绩效知识库;用自然语言处理自动审阅目标与自评,机器快速标注“目标模糊、指标缺漏、数据矛盾、自评注水”四类问题,人工重点复核高风险项;再用数据模型测算单位成本合理区间,为定额审核提供参照。红线要提前划好:机器只能做初筛与提示,不能替代专业判断,结论永远由人来下。这条建议的试错成本低、见效快,是比较容易起步的一条。   

五条建议串起来看,是一条完整的逻辑链:目标写实管“目标真不真”,成本定额管“成本实不实”,事前评估管“入口严不严”,结果应用管“出口硬不硬”,数智工具管“效率高不高”。单条都可以独立起步,但组合起来,才构成预算绩效的完整闭环。

3  财会监督:五条探索性建议,让“规矩”装上探头

 从事后查账到事前预警,探索监督能力升级

建议一:穿透式监督的尝试。创新点:让资金轨迹从“事后可查”变成“全程可追”。预算管理一体化的最大红利,是资金轨迹的全链条可追溯。一个值得探索的方向,是从一笔专项资金出发,向下穿透到项目、合同、支付、票据,任何一层异常都能被识别。落地可以从三件事入手:打通数据断点(预算、执行、核算、决算与采购、资产、社保等系统关联)、建立项目画像(为高频资金、重大项目建立全周期档案)、聚焦重点领域(惠农补贴、医保基金、工程资金)。创新点在于:监督不再等人举报,而是让数据自己说话。   

建议二:疑点预警“哨兵”的尝试。创新点:把监督从“出了事才发现”前移到“苗头刚起就看见”。一个值得尝试的做法,是把历年审计、检查、巡视发现的违规模式沉淀成疑点规则库——同一供应商频繁中标、中标价异常偏离、资金进度与工程进度背离、大额资金临近日末集中支付等;系统按规则自动扫描,产生疑点工单;按风险程度分级处置,红单立即核查、黄单限期核实、蓝单登记观察。关键在闭环:每条疑点要有核查、处置、反馈的销号记录,防止石沉大海。这条建议的技术门槛不高,规则库可以边用边补,是一条容易起步的探索。   

建议三:监督协同“一张网”的尝试。创新点:让各监督主体从“各查各的”走向“一次查、多方用”。按照中办、国办《关于进一步加强财会监督工作的意见》的部署,要推动财会监督与审计、统计、税务、金融监管以及人大、纪检监察贯通协调。三个方向值得探索:一是计划衔接,财政、审计年初监督计划互相对表,同一对象当年不重复进场;二是线索互通,绩效评价、财会检查、审计发现的问题线索按程序互相移交;三是成果共用,一家的检查成果,其他主体在权限范围内直接采信。这条建议的创新价值,一半在机制设计,一半在打破部门边界——难,但值得试。   

建议四:单位内控“强基”的尝试。创新点:把监督的根,扎进每个单位的日常流程。外部监督再严密,单位内控失灵,资金漏洞照样存在。三个做法值得探索:一是关键岗位分离,预算编制与审批分离、支付与复核分离、采购与验收分离,落到制度与系统双重控制;二是高风险事项清单,各单位列明大额支出、对外投资、资产处置等高风险事项,逐项设控制流程与审批权限;三是内控评价,把内部控制报告制度做实,评价结果与预算安排、评先评优挂钩。这条建议的起点很低——任何单位都能从“列一份风险清单”开始。   

建议五:监督成果“双闭环”的尝试。创新点:让监督从“下结论”走向“改到位”。监督发现的问题如果止步于下达检查结论,监督就退化为流程。值得探索的双闭环:一是问题整改闭环,建立整改台账,逐项明确措施、责任人与时限,整改情况回头看;二是责任追究闭环,分清问题性质——管理不规范的整改,违纪违法的移交,2024年修订后的《会计法》提高了对会计违法行为的处罚力度,该用的法律武器要用足。两条闭环合起来,监督才有威慑力,也才谈得上公信力。   

五条建议同样是一条链:穿透式监督管“看得见”,哨兵机制管“看得早”,协同网络管“看得全”,内控强基管“治得本”,双闭环管“改得掉”。从看见到早见,从治标到治本,财会监督才可能从查账升级为治理。

4  真正的创新,往往在组合里:几条值得一试的搭配

  单条建议是零件,组合起来才是引擎

单条建议各有价值,但财政管理的创新,更大的想象力在组合——几条建议搭在一起,常常产生单点推进得不到的乘数效应。这里提供三组搭配思路,供探索时参考。   

组合一:目标写实+成本定额+数智工具——“标准化的数据底座”。目标写实工程把“要出什么果”说清楚,成本定额工程把“该花多少钱”定下来,数智工具再把这两套标准变成机器可读、可自动比对的数据资产。三者组合的价值,是让预算审核从“人看材料”升级为“系统对标准”:申报的目标和成本一进系统,立即与指标库、定额库自动比对,异常项直接标出。这是单靠任何一条都做不到的——标准是零件,数据底座是引擎,引擎转起来,审核效率和质量同时提升。   

组合二:穿透监督+哨兵预警+监督协同——“一张网上的自动巡逻”。穿透式监督把资金轨迹打通,哨兵机制把违规模式变成自动扫描规则,监督协同把线索的传递渠道理顺。三者组合,等于在财政数据上织了一张自动巡逻的网:穿透层提供数据,哨兵层发现疑点,协同层让疑点流向该处置的部门。单靠穿透监督,数据通了但没人看;单靠哨兵,规则有了但数据不完整;三者合起来,“发现—预警—移交—处置”的链路才是通的。这是监督创新最有想象力的一个组合。   

组合三:结果应用+监督闭环+内控强基——“从评价到整改的完整回路”。评价结果应用把绩效差的资金压下来,监督双闭环把问题改到位,内控强基把改好的经验固化进单位流程。三者组合,形成“评价发现问题—监督推动整改—内控防止复发”的完整回路:评价是入口,监督是通道,内控是出口。单条推进时,评价发现的问题可能无人跟进,监督整改的成果可能随人走;组合起来,问题的发现、处置、固化才形成一个闭环,创新才谈得上沉淀。   

三组组合之外,还有更多排列的可能——例如数智工具同时为绩效与监督供数,事前的目标写实与事后的结果应用首尾呼应。组合的启示是:创新不必追求造一个新轮子,把已有的轮子装到一辆车上,往往是更稳妥也更有实效的路径。这也是外部观察视角最想传达的一点:组合式创新,风险更小、见效更快、也更容易被接受。

5  检验方法:建议本身,也值得被检验

  探索可以有失败,但不能没有复盘

既然是建议,就应当允许被验证、被修正,甚至被放弃。检验分三个层次,都是可以尝试的尺度。

   第一层:过程检验。建议有没有按要求推进——定额库建了多少、疑点规则上线几条、目标会审覆盖多少部门。过程指标回答“做没做”,是底线。

   第二层:结果检验。建议有没有改变真实行为——定额库上线后,预算审核的审减率是否上升?哨兵机制运行后,违规资金是否更早被发现?结果指标回答“有没有用”,是分水岭。最要警惕的,是一批系统上线、一堆台账建立,预算决策和资金风险纹丝不动——那是数字化作秀,不是探索。

   第三层:效益检验。建议本身的投入产出——压减的低效支出、追回的问题资金、避免的损失,是否覆盖了建议落地的成本。用成本效益分析的语言说,就是效益成本比要大于1。这一层检验既是对建议的评价,也是在给全系统做示范:财政管理创新自身,也要遵守财政纪律。

   落到操作,一个值得尝试的办法是“一建议一档案”:每条建议在试点时设一个最小可行的检验目标,运行中按季度采集数据,年度做一次复盘,复盘结论决定建议的去留——有效的推广,无效的止损,平庸的并线。同时,合规检验必须前置:任何一条建议,都不能以突破财经纪律为代价。探索的边界不是没有,而是清楚——合规不过关,建议不启动。

6  实施节奏:先试点、再组合、后推广

 按条件成熟度排序,不搞一哄而上十条建议加三组组合,不宜一口气全铺开。比较稳妥的节奏是三步走,每步都小步快跑、留有复盘空间。   

第一步(筑基期):选低门槛的试。优先试成本低、见效快、数据基础好的建议——绩效信息数智化、疑点预警哨兵、单位内控强基、目标写实与指标库。这一阶段的收获,是几套经得起检验的标准和数据底座,为后面的组合铺路。   

第二步(组合期):把搭得起来的拼起来。标准与数据有了一定基础后,开始尝试组合——标准化的数据底座、一张网上的自动巡逻、从评价到整改的完整回路。这一阶段的特征是:单条建议开始产生乘数效应,第一次出现“系统自动发现疑点”、“评价结果真正压减了预算”这类标志性事件。   

第三步(推广期):把跑通的固化下来。试点有效的建议与组合,固化为规程、模板与指标,让经验不依赖个别能人;同时进入常态复盘,一建议一档案,优胜劣汰。   

组织上,三个保障值得尝试:一是专班搭台,给探索一个牵头方,避免多头推进、无人统筹;二是试点先行,每项建议先选一两个市县或部门,评估有效再推广;三是容错护航,对程序合规、决策留痕的探索性失误,按容错机制免责,让基层敢试——容错不等于放任,及时纠偏要同步跟上。创新不是越快越好,而是稳中求进、小步迭代。

7  结语:建议是引子,落地靠实践

 十条建议的价值,不在多少,在组合与闭环

把十条建议和三组组合放在一起看,它们共享同一个底层逻辑:闭环。预算绩效的闭环是“目标—执行—评价—应用”,财会监督的闭环是“发现—预警—处置—整改—追责”。创新建议的价值,不在于数量,而在于是否长进日常流程、是否经得起自身绩效的检验、是否在组合中产生乘数效应。