党的十九大报告提出要加快建立现代财政制度，全面实施绩效管理。2018年9月，中共中央、国务院正式印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确提出要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，增强政府公信力和执行力。预算绩效管理作为规范和提高行政管理能力的重要手段，已成为现阶段财政管理工作的重点。随着预算绩效管理工作的不断深入，一种基于成本、质量、效益分析与比较方法的预算资金分配与管理模式应运而生，它就是全成本预算绩效管理。本文通过对何为成本预算绩效、如何开展成本预算绩效工作、如何撰写全成本预算绩效报告等方面进行探索与研究，希望能为各预算单位及时了解预算绩效管理相关政策提供指导参考。

一、 成本预算绩效核心改革突破（2018年至今）

 2018年《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）：提出建立“成本-效益”分析机制，强调“花钱必问效、无效必问责”。2021年《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》：明确要求“将成本理念贯穿预算管理全过程”。成本预算绩效改革经历了从“模糊管控”到“精准算账”的演进，核心是通过成本量化提升财政资金效率。

二、 何为成本预算绩效

  成本预算绩效管理是各级政府、各部门、各单位将成本、质量和效益等绩效信息与预算关联起来的绩效预算模式。是一种将成本控制、预算编制、绩效评估紧密结合的管理体系，旨在通过科学的资源分配、动态监控和效果评价，实现“少花钱、多办事、办好事”的目标。

三、 开展全成本预算绩效的工作流程

  任何工作的开展都有其合理的流程逻辑，全成本预算绩效亦是如此。全成本预算绩效工作的开展的基本流程逻辑是确定实施对象、明确预期标准、确定实施方案，在此基础上确定财政投入和绩效目标、绩效指标等内容，从而为开展事前绩效评估、中期绩效监控、事后绩效评价工作提供评价（评估）参照标准。各流程主要的工作内容如下：

  （一）确定实施对象

  实施对象，是全成本预算绩效得以实施的载体，实践工作中不同的实施对象、同一实施对象不同的项目或政策，均需要根据各自的性质和特点，制定符合项目单位性质和项目、政策特点的全成本预算绩效工作实施方案。财政部门应结合当地实际情况，结合财政部门工作重点以及行业特点，选择适合的单位或项目（政策）实施全成本预算绩效工作。

  （二）明确预期目标或标准

  确定预期要达到的标准或目标是开展全成本绩效评价的基础，预期标准或目标也是后期开展事前绩效评估、中期绩效监控、事后绩效评价工作的重要参照。例如计划建设一所中学，首先应确定这所中学的办学标准，是要打造全国一流中学还是省级市属中学，不同的办学标准决定了不同的投入规模和实施方案。

  （三）确定实施方案

  以确定的预期目标、标准为结果导向，合理安排拟投入的资金、资源、资产等生产资料，形成包括人员投入情况、部门设置情况、实施计划、关键节点、应急预案等主要内容的实施方案。高质量、可操作性强的实施方案将为后续工作的有序开展奠定坚实的基础。

  （四）确定投入规模与绩效目标、绩效指标

  根据实施方案、成本定额、专家意见等事项并结合实际情况，确定最终财政投入规模，同时确定绩效目标、绩效指标等内容。

  （五）开展全过程、全生命周期成本绩效评价（评估）

  根据确定的绩效目标、绩效指标等内容开展全过程、全生命周期的成本绩效评价（评估）工作。包括事前绩效评估、中期绩效监控、事后绩效评价等工作，此外全成本预算绩效不仅评价（评估）项目建设期的成本支出情况，还需要将项目运营期间的支出情况或者项目维护性支出情况纳入评价范围。通过对项目开展全过程、全生命周期的成本预算绩效评价（评估）工作，不断优化成本定额影响因素及影响变动幅度，更加合理、便捷、准确的应用到实际工作中去，提高财政运行效率与资金使用效能。

四、 全成本预算绩效报告应包含的主要内容

  全成本预算绩效报告的主要内容应包括至少以下几个部分：

  （一）基本情况介绍

  对实施全成本绩效评价的单位或者项目（政策）进行介绍，明确实施全成本绩效评价的环境、单位性质、项目特点等。除此之外，还应对实施对象的职能、重点工作、重点项目以及主要绩效目标等内容进行简要阐述。

 （二）全成本预算绩效工作开展情况

  对评价对象全成本预算绩效工作开展情况进行描述，包括成立工作组、人员配置、职能分工、专家人员组成、制度建设、监督检查、自评开展情况、存在问题及整改情况等内容。

 （三）评价指标设置

  全成本绩效将成本指标作为一级指标进行设置，由原来的决策、管理、产出、效果四个一级指标，增加为决策、管理、成本、产出、效果五个一级指标。成本指标的二级指标可设置为成本管控制度措施健全性、成本管控制度措施执行有效性、预决算成本吻合度、成本结构合理性、成本核算准确性、成本节约率等指标。其他指标可参照财政部《项目支出绩效评价管理办法》的通知（财预〔2020〕10号）并结合项目（政策）特点和性质进行设置。

 （四）成本效益分析

  本部分是报告的核心内容，可以从实施全成本绩效对象成本支出总体情况、实施全成本绩效对象同类单位或项目横向对比分析、实施全成本绩效对象历史变动趋势分析、成本支出结构分析、成本支出影响因素及各因素影响变动幅度方面的分析、重点工作保障情况分析、主要绩效目标完成情况分析、关键绩效指标完成情况分析，此外还应考虑实施全成本绩效实施对象在成本管控制度和措施方面的建设情况以及制度和措施执行有效性情况。

  （五）评价（评估）结果

  本部分作为报告主要成果展示，可以直接影响到报告使用者的决策，结论应明确且具体。其主要内容应包括评价结果、绩效目标完成情况、成本定额形成情况、单位固定成本支出以及变动成本支出情况、变动因素与变动影响介绍、成本管控制度和措施建设情况、成本管控制度和措施执行有效性等方面的内容。

  （六）存在的问题

  本部分主要描述实施全成本绩效过程中存在的问题，包括顶层设计层面、制度建设方面、制度执行方面、项目管理方面、目标指标制定方面、过程管控方面、产出与效益等方面涉及到问题经过提炼后予以反映。

  （七）意见与建议

  针对存在的问题，提出高度、有深度、可操作、能落地的意见与建议。

结语

  全成本预算绩效尚处于起步和探索阶段，尽管有很多问题亟待解决，但是，相信在各级政府及相关部门、绩效工作者的共同努力下，随着全成本预算绩效工作不断推进深入，经验不断累积，相关制度体系不断健全。全成本预算绩效一定会在全面预算绩效管理工作中大放异彩，在深化我国财政体制改革、提高财政资金使用效率等方面发挥出积极的推动作用。

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