农村小型财政投资工程是推进乡村基础设施建设、改善农村人居环境、增进群众民生福祉的重要抓手。随着预算绩效管理工作持续向基层下沉，保康县出台《农村小型工程财政投资项目绩效综合评价管理办法（试行）》，将400万元以下农村小型工程全面纳入绩效闭环监管范畴。黄堡镇财政所立足山区乡镇工作实际，实地调研辖区农村小型工程项目实施全流程，系统梳理项目管理现存堵点与现实困境，探索全链条落地绩效综合评价的实践路径，为规范基层财政资金使用、防范债务及廉政风险、提升财政资金使用效益提供可复制的基层实践参考。

　　关键词：农村小型工程；财政投资；绩效综合评价；基层财政；闭环监管

　　一、实施农村小型工程绩效综合评价的时代背景与现实意义

　　中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出构建“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理格局，要求将绩效管理链条延伸覆盖至基层各类财政项目。当前，保康县县级重大政府投资项目已形成成熟完备的绩效综合评价体系，但农村小型工程普遍存在投资额度小、建设点位分散、实施主体多元、技术准入门槛偏低等特征，现有管理制度难以实现精准适配，长期存在监管薄弱环节。过去“重资金拨付、轻过程监管，重项目建设、轻绩效成效”的粗放式管理模式，已经难以适配现代财政管理改革的新要求。立足乡镇财政工作实际，建立健全农村小型工程财政投资项目绩效综合评价机制，对规范小型项目建设运行、严控各类资金风险、放大财政资金综合效益，具备极强的现实必要性与实践操作价值。

　　一是落实上级财政改革部署的必然要求。全面实施预算绩效管理的落脚点在基层、发力点在项目，只有把“花钱必问效、无效必问责”的理念真正传导落实到村级工程项目层面，才能打通预算绩效管理落地见效的“最后一公里”，实现财政投资项目绩效管理无死角、全覆盖。自管理办法试行一个多月以来，黄堡镇已完成9个农村小型工程项目绩效综合评价，项目涵盖道路维修、河堤新建、环境治理等类型。对照以往办理流程完善事前评估、财力分析、预算评审、现场核验、变更评审、结算评审、决算批复、资产交付8项关键监管环节，补齐以往监管链条缺少部分。为打破小型项目“重立项轻绩效”的惯性思维，8月份，专题组织项目绩效管理业务培训，覆盖镇财政干部、村会计、农业农村服务中心人员等55人次，真正将绩效管理制度从文件要求转化为乡镇一线实操举措，推动绩效管理改革向村级延伸，在基层落地生根。

　　二是防范基层财政运行风险的现实举措。农村道路、灌排沟渠、文化广场、污水治理等小型工程直接关系群众生产生活，项目落地、资金使用全过程处在群众监督视野之下。全镇29个村村集体经济普遍偏弱，三分之二以上项目高度依赖上级财政补助资金，极易出现村集体超出自身承受能力谋划建设的情况。通过事前评估、财力论证、预算评审、事后评价的全流程闭环管控，融合群众日常监督、民意反馈双向渠道，将项目全流程纳入村级“四议两公开”，吸纳村务监督力量参与过程管控，既能从源头遏制虚增工程量、套取挤占资金等违规行为，有效防范新增村级隐性债务；也能规范村级权力运行，减少项目建设中的矛盾纠纷，从监管源头筑牢基层廉政风险防线，推动村级建设真正实现量力而行、规范有序。

　　三是提升财政资金效益的内在需要。乡镇财政资金总量有限，每一笔资金都要优先投向群众急难愁盼的民生实事。推行绩效综合评价机制，能够精准挤干工程造价水分，把有限财政资金用在刀刃上，推动项目建设由简单的“建得了”向“建得好、管得久、评价优”转变。办法试行以来，对已实施项目开展预算评审，累计审减高估冒算、重复计价等不合理投资2.8万元，审减率达2.1%；通过财力前置研判，否决1个资金保障不足的拟建项目，对3个资金来源不实的项目予以暂缓实施，从源头规避债务风险60万元。项目完工后随机走访群众86人开展满意度测评，群众满意度较往年同类项目提升15%，切实把财政投入转化为看得见、摸得着的民生实效，更好服务乡村振兴大局。

　　结合黄堡镇实际来看，这项工作的落地更具基层针对性与实践紧迫性。黄堡镇下辖29个行政村，年均实施农村小型民生项目近70个，年度涉及财政资金约3000万元，项目覆盖农业基础设施建设、农村人居环境整治、村级公共服务配套等多个领域，呈现点多、面广、线长的显著特征。落地小型工程绩效综合评价体系，能够系统性规范全镇农村工程建设全流程，压实各方主体监管责任，持续提升财政资金使用质效，为基层民生项目规范有序落地筑牢制度保障。

　　二、黄堡镇农村小型工程财政投资项目管理的现状与困境

　　结合近三年203个已完工农村小型工程项目实施现状实地调研，对照新的绩效综合评价管理工作要求，当前基层在项目全流程管理方面仍存在不少矛盾短板。

　　（一）项目前期谋划论证不够充分，源头管控存在薄弱点

　　从近年项目资料统计来看，约25%的村级项目在立项阶段调研论证深度不足，谋划侧重建设需求，忽视可行性研判。部分项目立项阶段缺少系统性的必要性、经济性评估，存在重复建设、脱离村情实际等问题。项目预算编制缺少科学测算支撑，高估冒算、造价虚高等现象偶有发生。本次试行阶段评审发现，个别项目预算清单报价虚高幅度最高达7.2%。个别项目依旧延续先实施、后补手续的传统做法，对“先评估、后立项，先评审、后实施”刚性程序认识不到位，未批先建风险尚未完全消除。与此同时，部分项目谋划未充分结合镇村财力现状，对资金筹措能力、财政承载水平研判不够，容易出现资金来源悬空，埋下变相新增村级债务隐患。

　　（二）全过程闭环管理执行不到位，绩效理念树得不牢

　　以往项目管理普遍存在“重建设、轻绩效”的固有思维，事前评估容易流于形式，事中绩效运行监控力度偏弱，事后绩效评价落实不够到位。项目实施阶段工程变更管理不够规范，近三年统计有12个项目发生现场变更，其中3个项目存在先实施变更、后补审批资料的情况。部分村集体档案管理意识薄弱，近5%的项目存在资料不足问题，项目申报、施工签证、竣工验收等资料归集不全，给预算评审、竣工结算、财务决算工作带来阻碍。绩效目标设置偏笼统模糊，绩效指标可量化、可衡量程度不足，项目完工交付后更多注重工程实体完成情况，对项目产出效益、群众实际满意度等绩效结果重视不足。

　　（三）竣工结算决算与资产管护存在短板，“重建轻管”较为突出

　　项目完工并不代表项目管理闭环完成。调研发现，有6个项目竣工决算滞后3个月以上，部分项目竣工验收滞后，施工单位结算资料报送不及时，村集体初审把关专业能力不足；竣工财务决算编制不够规范，资金收支梳理、资产形成归集不够细致。资产移交登记机制尚不健全，约18%的建成项目未能及时完成资产移交、台账登记，账实不符问题客观存在。“重建轻管”问题较为突出，部分沟渠、通组道路、村级文化广场建成投用后，管护责任、管护经费没有落实到位，后期运维保障缺位，设施损耗老化速度快，难以持续释放社会效益，造成财政投入效益打折扣。

　　（四）基层业务力量薄弱，政策执行能力有待提升

　　农村小型工程绩效评价涵盖事前评估、财力论证、预算评审、结算决算、绩效评价、档案管理等多个专业环节，政策性、技术性要求较高。但村集体经济组织经办人员队伍流动性大，近三年更换村干部超33人，业务能力参差不齐，大多缺少工程管理、造价评审、绩效评价等专业知识，对管理办法规定的流程、时限、资料报送要求掌握不透彻。乡镇财政所人员力量有限，面对全镇年均近70个点位分散、数量众多、类型繁杂的村级小型工程项目，开展全过程现场核查、过程监管的工作压力较大。此外，第三方评审机构管理、评审结果运用配套机制仍有待进一步磨合完善。

　　（五）绩效监管问责链条尚不完整，成果长效运用体系尚未成型

　　管理办法实施时间较短，绩效监管体系仍处于搭建完善阶段。目前绩效评价主要集中在项目事后核查、问题梳理层面，绩效评价结果运用路径还不够丰富。评价结论向项目立项规划、建设方案优化、管护机制完善传导不够顺畅，绩效发现的经验做法难以快速固化为常态化管理制度，“以评促改、以评促管、以评督责”的导向作用未能充分释放，常态化绩效监管与问责倒逼机制仍需持续培育完善。

　　三、落实农村小型工程绩效综合评价的对策建议

　　针对调研排查出的各类问题，严格对标管理办法规定，立足黄堡镇山区乡镇实际，坚持“分级负责、属地管理，全程管控、注重绩效，客观公正、简化高效”工作原则，构建“事前-事中-事后-资产管护-监督问责”全链条工作体系，推动绩效综合评价各项要求落地落细。

　　（一）抓实事前关口，强化源头管控，守住债务风险底线

　　严守“先评估，后立项；先论证，后评审；先评审，后实施”三道刚性门槛。一是做实项目事前评估。乡镇联合村集体经济组织，围绕项目必要性、可行性、经济性、绩效目标、筹资合规性五大维度开展综合评估，未通过评估的项目，不得纳入年度项目计划。二是严格财力支撑分析论证。乡镇财政所压紧压实主体责任，出具财力支撑分析论证报告，全面厘清上级补助、本级财政、村级自筹等各类资金来源，对资金来源存疑、财政承受能力不足的项目，直接终止后续评审流程，严禁脱离财力搞建设，严防新增隐性债务。三是规范预算评审分类实施。100万元（含）-400万元项目委托第三方专业机构开展评审；100万元以下项目结合实际，自主组织专业人员或委托第三方实施评审。严格核验工程量、单价、项目总预算，坚持现场实地勘查核验。规范执行预算变更管理，确需开展工程变更的，严格履行书面申请、政府审批、变更评审整套程序，坚决杜绝“先上车、后补票”。未经预算评审的项目，严禁确定施工单位、拨付财政资金。

　　（二）强化过程监管，压实各方责任，做实绩效运行监控

　　厘清县财政局、乡镇人民政府、项目主管部门、村集体经济组织、乡镇财政所之间权责边界。以乡镇财政所为核心执行主体，将绩效监控嵌入项目施工全过程。一是强化项目实施过程跟踪，对照既定绩效目标，动态跟踪项目建设进度、财政资金使用、工程质量情况，及时纠偏项目执行偏差。二是规范项目档案资料管理，明确村集体同步归集项目谋划、民主决策、隐蔽工程验收、现场签证、施工全过程资料，做到一个项目一套完整档案。三是推动差异化流程落地，兼顾基层小型项目“小、散、快”现实特点，在严守制度底线前提下严格落实评审时限，防止流程繁琐造成制度空转。

　　（三）规范监管闭环，做好资产管护，破解重建轻管难题

　　一是严格竣工结算评审。项目完成竣工验收后，督促施工单位及时编制结算资料，经村集体初审后报送财政所开展结算评审，将评审报告作为资金结算的法定依据，从严审核工程量、合同履约、取费标准，做好现场实地核实。二是规范竣工财务决算管理。结算工作完成后，指导村集体按期编制竣工财务决算，全面梳理资金收支、资产形成、绩效目标完成情况，组织开展项目绩效自评；财政所做好审核把关，必要时组织财政再评价，督促完成问题整改，下达决算批复，作为账务处理、资产移交的法定依据。严格落实结余资金管理规定，县级及以上专项资金结余全额上缴县财政，乡镇本级结余资金按照政策规定统筹使用。三是健全资产管护机制。收到决算批复后及时办理资产交付移交，建立镇村两级资产台账，实现账账相符、账实相符。压紧压实村集体经济组织管护主体责任，明确管护人员、落实管护经费，常态化开展设施运维检查，保障项目长期稳定发挥效益，防范集体资产流失。

　　（四）抓实业务培训，建强财政队伍，提升基层履职能力

　　把政策业务学习培训纳入常态化工作，组织财政干部、村干部、项目经办人员专题学习管理办法，吃透制度适用范围、评审流程、时限标准、资料清单以及纪律红线。计划每季度组织1次业务培训，全年覆盖镇村经办人员200人次以上。一方面持续提升乡镇财政干部工程评审、绩效评价专业能力；另一方面面向村级经办人员开展实操化培训，讲清项目从立项评估到资产管护全流程实务要点。科学用好第三方评审专业力量，强化对第三方机构的质量管控，杜绝“重委托、轻监管”现象，建立评审质量抽查机制，每年抽取不少于20%的项目复核，保障评审结果客观公正。

　　（五）健全问责机制，强化成果转化，放大绩效治理效能

　　立足制度试行起步阶段的工作实际，坚持边实践、边总结、边完善，补齐绩效监管问责短板，逐步构建绩效评价成果转化链条。一是建立绩效问题台账，对评价发现的短板逐项明确整改举措、整改时限，实行销号管理，跟踪督促整改到位。二是定期梳理绩效评价中的典型经验、共性短板，形成分析简报，为后续项目谋划、方案优化提供参考，推动绩效评价由“事后检查”向“全过程引导”转变。三是完善绩效督查问责配套举措，把绩效评价、日常监管发现的突出问题纳入跟踪督办范围，形成“评价—督查—整改—问责”闭环链条，逐步压实各方管理责任，持续释放绩效评价“以评促建、以评促管、以评督责”作用，形成长效管理机制。

　　四、结语

　　农村小型工程财政投资项目绩效综合评价，是基层财政管理模式的重要变革，推动财政管理工作由过去侧重资金投入，转向重过程管理、重产出绩效。黄堡镇财政所将持续以制度落实为抓手，贯通事前评估、财力论证、预算评审、结算评审、财务决算、资产管护、监督问责全工作链条，破解基层项目管理各类堵点难点，既守牢财政资金安全、债务防控、廉政风险三道底线，又持续提升民生项目建设质效，让每一笔财政资金切实惠及广大群众，为全面推进乡村振兴提供坚实有力的财政保障。（湖北省保康县黄堡镇财政所）