中国财经报 

       乡镇财政作为我国“五级财政”体系的最基层，在落实区域发展战略、提供基本公共服务方面发挥着重要作用。同时，乡镇财政普遍存在职能弱化、财权事权不匹配、包袱重、自主能力不足、活力难以激发等问题。在当前巩固拓展脱贫攻坚成果、持续推进乡村振兴的关键时期，进一步强化乡镇财政建设，提升基层财政治理能力显得尤为重要。

　　近年来，为破解乡镇财政困局，促进财政可持续发展，山东省临沂市罗庄区积极探索政府预算绩效管理，率先实现镇街财政运行综合绩效评价全域覆盖，总结形成“一个中心、两套体系、三项改革”的实践经验，在充分调动乡镇发展积极性、促进财政资源配置效率提升等方面取得了较为明显的成效，趟出了一条财政运行综合绩效评价的“罗庄路径”。 聚焦财政可持续发展，综合绩效评价率先全域覆盖

　　政府财政运行综合绩效评价，是从财政视角考量政府提供公共产品和服务的数量、质量以及成效。开展财政运行综合绩效评价对于科学分析地方财政运行质量、防范化解财政风险、提升政府公共服务能力具有重要意义。

　　罗庄区作为临沂“南工重地”，工业结构偏重、资源能源依赖强。近年来，在国家实施蓝天保卫战和新旧动能转换的背景下，罗庄区进入转方式、调结构的改革攻关期，面临着经济增速放缓、活力不足、财力困难等现实问题，加快财政体制改革势在必行。通过综合绩效评价为乡镇财政精准把脉、对症下药，激发乡镇活力及内生动力，成为财政体制改革的突破口。

　　2020年，山东省选择罗庄区作为全省乡镇财政运行综合绩效评价试点，拉开了财政运行综合绩效评价序幕。2022年，在全面总结试点经验的基础上，以罗庄区为全域推进评价试点，实现下辖8个镇街评价全覆盖，进行横向比对、全面衡量。评价中，组建了一支由财政部门、高等院校和第三方机构的人员组成的精干团队，强化绩效评价的规范性、科学性和精准度，以更高站位、更宽视野、更新思维，解决“为什么评”“评什么”“怎么用”等问题。

　　科学构建评价指标体系，探索综合评价和分类评价

　　指标体系是绩效评价的核心，其设置的科学性、合理性直接影响评价工作的质量和评价结果的可应用性。评价本着“删繁就简、科学实用、重点突出”的原则，经反复论证、优化，最终依据问题导向和结果导向，立足两大基本点和落脚点，构建起覆盖面广、针对性强、定量与定性兼顾的指标体系。

　　两大基本点是指：一是围绕共性问题，实施综合评价。紧扣“是否缺钱、能否用好”这一主题设置评价指标，以探寻各镇街在财政运行、管理规范和财政可持续发展等方面存在的共性问题。二是突出个性问题，探索分类评价。罗庄区八个镇街包括五个街道和三个镇，在行政体制、区位特点、财源基础等方面存在较大差异，“一把尺子量到底”会使评价结论“八镇一面”，不利于各镇街特色的呈现，以及评价结果的公平公正。比如区位优势明显、工业基础良好的街道在各项指标得分中会明显占据优势；而工业基础薄弱、农业占比较大的乡镇在评价指标中劣势凸显，导致评价结果更多体现各街镇现状，却忽略了其在财政管理方面付出的实际努力。因此，罗庄区将“分类分层评价”作为突破口，立足各镇街自身定位和产业基础、优势特色设置差异化个性指标，通过摸清镇街财源建设现状和发展定位、经济发展瓶颈和前景空间，充分调动乡镇当家理财、增收节支的积极性，激发乡镇形成本地特色经济、培植涵养财源的动力。比如，盛庄街道是工业强镇，其个性指标设置为新项目启动和新旧动能转换；黄山镇经济基础薄弱，发展的潜力在于乡村振兴，其个性指标就设置为乡村振兴、美丽乡村建设等。

　　两大落脚点，是指“两套指标体系”。基于以上共性及个性维度，评价围绕收入绩效（钱够不够花）、支出成效（花得好不好）、管理效能（管理行不行）、可持续性（能不能持续）四个方面，在深入分析各镇街财政运行的共同特点后提炼出共性评价指标；结合镇街职能差异提炼个性化指标，建立共性+个性相结合的“1+X”指标体系。共设置5个一级指标、13个二级指标、23个三级指标，以及25个个性指标。同时，采用功效系数、是否评判、达标考核等多种评分方式，对镇街财政运行综合状况进行评判，以通过对镇街财政运行状况的系统深入“解剖”，为镇街财政资金运行精准“把脉”。

　　调体制促管理保持续，有效激发基层财政活力

　　绩效评价的关键在于结果应用。开展乡镇财政运行综合绩效评价，全面反映乡镇财政收支现状、整体管理效能、风险防控能力，强化评价结果应用，能够优化乡镇财政管理模式，推动乡镇财政治理更好地为城乡融合发展、乡村振兴等重大战略和决策部署服务。

　　通过财政综合绩效评价的深度剖析与把脉发现，财政管理体制激励性不强、财政财务管理不够规范、财源建设成效不够明显等，是困扰罗庄区乡镇财政发展的主要问题。为此，罗庄区按照“调体制、促管理、保持续”的原则，积极推出“完善体制、提升财务、培植财源”三项改革，以充分激发乡镇发展活力，提高财政资源配置效率。

　　调体制——进一步完善区镇财政体制。通过绩效评价发现，现有的区镇体制已“名存实亡”，无论财税贡献大小，各镇街支出规模大体相当，无法有效调动镇街发展经济的积极性。为此，罗庄区出台《关于完善镇街财政体制的意见》，重新划分区镇财政事权和支出责任，逐步解决财权与事权不匹配问题；按照“增支增收”、各方受益的原则，调整镇街税收激励政策，对新增税源、新增财力提高激励力度，充分调动镇街抓收入的积极性；探索非税收入（部分）属地管理机制，对各类资源进行合理配置，以实现经济效益和社会效益的协调统一。

　　促管理——进一步规范财政财务管理。评价发现，当前基层财务管理存在诸多不规范之处，如财务管理制度不健全、信息化水平不高、绩效管理水平偏低等。为此，罗庄区研究制定《关于进一步加强镇街财政管理工作的实施意见》，从规范预算执行、规范财政支出、提升财务管理水平等方面，对基层财务管理进行统一规范和约束。同时，组织开展“打造磐石财政、镇街财务大比武活动”，评选先进镇街分档予以奖励，镇街财务管理水平不断提升。

　　保持续——进一步增强自我造血能力。评价发现，镇街经济职能弱化，发展积极性不高，镇街财政支出过多投入到社会事务之中，暂存款、暂付款规模居高不下，基层财政风险加大。为此，罗庄区研究制定《关于创新体制机制推动镇街财源建设的实施意见》《罗庄区推进“飞地经济”发展实施意见》，鼓励乡镇招商引资、加强项目建设、发展“飞地经济”、加快乡村振兴，大力培植涵养财源，形成“谁投入多、谁分享多”的比拼赶超局面。

　　综合财政绩效评价及结果应用，使罗庄区各镇街逐步脱离吃财政“大锅饭”的温床，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游，全力推动差异化发展、高质量发展。2022年，罗庄区克服疫情冲击和部分重点税源企业关停等影响，地区生产总值稳步回升至428.70亿元，增长2.8%；一般公共预算收入26.64亿元，同比增长3.78%，明显高于上年同期经济增速。